Con il mese di gennaio il Parlamento ha iniziato a discutere alcune proposte di revisione costituzionale che riguardano, tra l’altro, la riduzione del numero dei parlamentari, l’abrogazione della natura costituzionale del CNEL e il referendum propositivo.
Queste proposte, prescindendo dal loro contenuto, si segnalano per due novità rispetto alle revisioni costituzionali dal 2001 al 2016.
Prima novità: le leggi di revisione non propongono una modifica ampia ed eterogenea della Costituzione (come nel 2006 e nel 2015), che ha posto problemi in occasione dei referendum costituzionali.
Seconda novità: non si punta a un’ approvazione delle leggi costituzionali con la sola maggioranza del Governo, ma con una maggioranza qualificata, in modo da far entrare la legge immediatamente in vigore, senza il ricorso al referendum costituzionale.
Sotto il profilo delle materie sottoposte a revisione costituzionale, la proposta più innovativa è, indubbiamente, quella della introduzione in Italia dell’istituto del referendum propositivo: il dibattito è soltanto agli inizi e, al momento, sembra più utile discutere sui caratteri di questo tipo di referendum piuttosto che sul contenuto delle norme in discussione (suscettibili di ampie modificazioni durante i lavori parlamentari).
I referendum propositivi, a differenza di quelli abrogativi e costituzionali, intervengono prima e indipendentemente dall’approvazione di una legge parlamentare: semplificando, si può affermare che i referendum propositivi, al verificarsi di determinate condizioni, obbligano il legislatore a compiere una determinata scelta ovvero — in caso contrario — a demandare la decisione finale al corpo elettorale. In un contesto come quello italiano, può considerarsi una forma di “potenziamento” dell’iniziativa legislativa popolare.
Negli ordinamenti che hanno previsto il referendum propositivo, l’ispirazione di fondo è comune: si intendono rafforzare gli istituti di partecipazione popolare introducendo uno strumento di democrazia diretta, complementare o sostitutivo della democrazia parlamentare. Il referendum propositivo è stato introdotto ( e ampiamente utilizzato) soprattutto in due sistemi costituzionali: quello Nordamericano e quello Svizzero.
Negli U.S.A. i “padri fondatori”, non furono inizialmente favorevoli allo sviluppo di forme di democrazia diretta e preferirono individuare un contrappeso alla democrazia rappresentativa nei giudici piuttosto che negli istituti di partecipazione popolare. Tuttavia, si ebbe un cambio di atteggiamento in seguito a una decisione del 1912 della Corte suprema che ritenne compatibile con la Costituzione una legge dello Stato dell’Oregon in tema di iniziativa popolare. Da allora si sono svolte molti referendum (iniziative) popolari in quasi tutti gli Stati della Federazione e sui temi più disparati (riduzione pressione fiscale, legalizzazione droghe leggere, disciplina elezioni primarie, legalizzazione suicidio assistito, pena di morte…).
In Svizzera, la Costituzione del 1874 ha introdotto il referendum legislativo facoltativo, riconoscendo a 50.000 elettori la capacità di sottoporre al voto popolare le leggi e gli atti con forza di legge, mentre nel 1891 fu introdotta l’iniziativa costituzionale, con la quale un certo numero di elettori può proporre una revisione parziale della Costituzione. Inoltre, le Costituzioni di alcuni Cantoni codificato l’istituto del veto legislativo, con il quale un certo numero di cittadini può chiedere che una legge (approvata dal Parlamento) sia sottoposta alla verifica del voto popolare.
In Italia, il referendum propositivo è stato previsto in tempi recenti e solo in ambito regionale. Inoltre, le esperienze concrete sono assai limitate e non possono costituire un precedente significativo.
I due casi più importanti disciplinano il referendum propositivo in modo assai diverso.
Nella Provincia di Bolzano la richiesta di referendum è accompagnata da un progetto di legge su cui si richiede il voto dei cittadini. Qualora il risultato del referendum sia favorevole all’emanazione della legge, il Presidente della Provincia la promulga.
Nel caso, invece, della Regione Valle d’Aosta, può essere richiesto dagli elettori il referendum propositivo se il Consiglio regionale approva una proposta di legge di iniziativa popolare modificandola nei suoi elementi fondamentali.
Similmente nella Regione Sardegna un certo numero di elettori può presentare al Consiglio regionale una proposta di legge regionale, che è sottoposta a referendum popolare qualora il Consiglio non abbia deliberato definitivamente sulla proposta entro sei mesi. Il referendum propositivo è previsto anche nello Statuto della Regione Sardegna.
Come si può vedere, l’istituto del referendum propositivo, pur ispirandosi a una idea comune (affidare la decisione finale circa una legge direttamente agli elettori), è stato oggetto di regolamentazioni assai diverse. Nel caso di introduzione in Costituzione dell’istituto del referendum propositivo, i problemi principali da dipanare sono, a mio avviso, i seguenti:
a) numero dei cittadini che possono avanzare richiesta di referendum propositivo;
b) se l’oggetto del referendum riguarda solo un progetto di legge vero e proprio ovvero anche una proposta generica di indirizzo (ad esempio, approvare una legge sul diritto allo studio con le seguenti caratteristiche…..). Nel secondo caso spetterebbe al Parlamento approvare una legge entro un certo periodo che sarà sottoposta al voto finale dei cittadini;
c) stabilire se il Parlamento può intervenire (raccomandare l’approvazione o il rifiuto della proposta popolare, presentare un disegno di legge alternativo) ovvero deve rimanere neutrale;
d) fissare o meno un quorum di partecipazione per la validità del referendum;
e) se la proposta di referendum popolare deve essere posta in votazione senza intermediazioni ovvero se la sua ammissibilità debba essere valutata preventivamente da un organo di controllo come la Corte costituzionale. Nelle esperienze di altri Paesi non esiste un filtro preventivo, se mai successivamente si può impugnare la legge la legge popolare dinanzi alla Corte costituzionale.
Gennaio, 2019