La rilevanza costituzionale del voto

Giancarlo Rolla

1. Alcune osservazioni preliminari

            Innanzitutto, non va trascurato – specie nelle fasi in cui la sua attrattività è indebolita – che la rivendicazione del voto come diritto universale, ha caratterizzato tutte le fasi storiche che hanno prodotto un progresso nello sviluppo del pensiero democratico.

            Alcune date possono emblematicamente evidenziare tale affermazione: nel 1869, l’approvazione nel Regno Unito del Bill of Rights impedì al Re di assumere importanti decisioni senza il consenso del Parlamento, determinando la fine del potere assoluto della Monarchia e della necessità di avere la fiducia dell’Assemblea elettiva per poter governare:  è  la nascita di una forma di governo parlamentare.

            Nel  1776 fu approvata la Costituzione della Pensylvania, il cui art. 6 affermava che “qualunque uomo libero, dell’età di ventun anno compiuto che avrà risieduto nello stato un anno intero immediatamente prima del giorno in cui avrà luogo l’elezione dei rappresentanti e avrà pagato le tasse per quel tempo, godrà del diritto di suffragio” Tale Costituzione, che sarà imitata da altre colonie inglesi nel Nord America, ha segnato l’inizio della rivoluzione americana.

            Nel 1946 si ebbero in Italia le prime elezioni a suffragio universale, dove i cittadini furono chiamati contemporaneamente  a eleggere  i componenti l’Assemblea costituente e a decidere tra la forma repubblicana o quella monarchica. 

Successivamente, in seguito alla regolamentazione dell’istituto del referendum abrogativo, i cittadini votarono a grande maggioranza per la conferma della legge che indicava i casi in cui era possibile sciogliere il matrimonio, nonché per l’abrogazione di leggi penali risalenti alla Monarchia e al fascismo (il reato di aborto, la disparità tra i coniugi all’interno della famiglia); così come affermarono l’importanza di alcuni valori importanti (come la tutela delle risorse idriche come beni pubblici, il divieto dell’energia nucleare).

Infine, nel 2006 e nel 2016 si svolsero in Italia due importanti referendum costituzionali che hanno impedito l’entrata in vigore di leggi di revisione della Costituzione approvate da una maggioranza parlamentare inferiore ai due terzi. In questi casi si è prodotta una contrapposizione tra voto popolare e voto parlamentare, che ha sancito la preminenza di quest’ultimo.

Questi esempi hanno evidenziato la duplice natura del voto popolare che è esercitato sia per mezzo di elezioni (democrazia rappresentativa) che di votazioni ( democrazia deliberativa come espressione della sovranità popolare). Molto chiaro è, in proposito, l’art.20.2 della Costituzione della Repubblica federale di Germania, il quale afferma che “Tutto il potere statale emana dal popolo. Esso è esercitato dal popolo per mezzo di elezioni e di votazioni “. 

La valorizzazione dell’importante funzione del popolo nelle democrazie contemporanee non deve, tuttavia, oscurare alcune gravi criticità che si manifestano all’interno dei sistemi rappresentativi. Con riferimento alla realtà italiana un confronto temporale  relativo alla partecipazione al voto offre un quadro decisamente allarmante. Per quanto concerne le elezioni politiche, se nelle prime consultazioni elettorali del 1948 ha votato il 92,19% degli aventi diritto, nelle elezioni del 2018 si è recato a votare solo il 72,93 %  e il voto del 25 settembre 2012 evidenza un’ ulteriore, forte crescita delle astensioni.

Prendendo, poi, in considerazione, i voti referendarie la realtà non è più confortante, dal momento che al referendum del 1974 ha partecipato l’87, 7 % degli aventi diritto, mentre la percentuale al voto per i sei referendum tenutisi nel 2022 è stata inferiore al 21%. Un dato sconfortante.

Questi elementi oggettivi non possono non porre dei seri interrogativi circa le cause della crescente disaffezione al voto: si rende necessario intervenire, pena  osservare passivamente un piano inclinato che porta la nostra democrazia lontano dalla scelta costituente della sovranità popolare. 

2. Il rapporto tra elezioni e democrazia rappresentativa

Il principio della democrazia rappresentativa è stato coniugato in vario modo, assumendo nel tempo significati diversi. 

Inizialmente, la rivendicazione di un potere rappresentativo all’interno dello Stato ebbe l’obiettivo di limitare il potere del Sovrano: emblematiche furono le leggi emanate dal Parlamento inglese e le consuetudini costituzionali dirette a frenare la capacità di intervento della Corona nei confronti dei cittadini. Il già ricordato Bill of Rights del 1689, nel regolare i rapporti tra il Parlamento e la Corona, vietava al Re di sospendere le leggi o di dare loro esecuzione senza il consenso dell’assemblea parlamentare: in particolare, previde che solo con il consenso del Parlamento potessero essere imposti i tributi e mantenuto un esercito all’interno dei confini in tempo di pace. A loro volta, le consuetudini costituzionali guidarono il passaggio dalla monarchia assoluta alla monarchia costituzionale, e a quella parlamentare, poi. 

In tal modo, venne superata la visione medioevale della rappresentanza secondo cui il rappresentante è esponente degli  interessi delle comunità territoriali e il rappresentante progressivamente si emancipa da coloro che lo hanno eletto.

Anche in Francia la Costituzione del 1791 cercò di frenare l’arbitrio del sovrano, affermando congiuntamente il principio di legalità e il valore primario della legge, in quanto atto approvato dalle assemblee rappresentative. Mentre nella Costituzione del 1795 tanto il Parlamento, quanto i membri dell’organo esecutivo collegiale (Direttorio) erano eletti direttamente dal corpo elettorale.

Nel secolo successivo, poi, su impulso prevalente della dottrina tedesca, si assegnò a un organo collegiale rappresentativo, eletto dal corpo elettorale, un ruolo importante nel processo di formazione della volontà dello Stato: tuttavia, il Parlamento era concepito come un organo giuridicamente indipendente dagli elettori. In definitiva, nello Stato rappresentativo i consociati non dovevano partecipare direttamente alle decisioni politici, ma soltanto concorrere  alla scelta dei componenti gli organi cui competeva assumere le decisioni politiche: la rappresentanza, secondo questa prospettiva, diviene una tecnica giuridica attraverso cui la Nazione o il popolo affidano ad alcuni individui il potere di decidere ciò che essi non possono o vogliono fare da sé. 

In altri termini, secondo le teorie del libero mandata parlamentare, le elezioni, a differenza degli altri tipi di voto, presupponevano che i cittadini non prendano direttamente la decisioni politiche, ma scelgano i componenti gli organi che dovranno assumere le decisioni politiche.

Il principio che determina tale regola è l’istituto del divieto di mandato imperativo. Ancora una volta fu decisivo il pensiero costituzionale inglese, secondo cui  “sebbene ciascun rappresentante sia scelto da una particolare contea o mandamento, tuttavia una volta che è eletto e siede in parlamento, egli svolge il suo ufficio per l’intera nazione”(  Edward Coke).

Tale concezione del rapporto tra elettori ed eletti ha potuto funzionare senza problemi finché esistette lo Stato liberale dell’800, in cui il suffragio era limitato e non mediato da partiti o organizzazioni politiche rigide.

Questa visione del principio rappresentativo si confrontò nel ‘900 con l’allargamento del suffragio e l’affermazione dei partiti: il Parlamento divenne, a poco a poco, la rappresentazione del carattere pluralistico della società e i partiti politici potenziarono il loro ruolo di mediatori tra gli orientamenti dei cittadini e la rappresentanza parlamentare

Uno dei più grandi giuristi europei del secolo scorso (H. Kelsen) avvertì agli inizi del secolo XX il rischio di una contrapposizione  tra  divieto di mandato imperativo e avvento dello “Stato dei partiti ”: una preoccupazione che trovò  un’eco nella legge elettorale cecoslovacca del 1920, la quale stabilì l’automatica decadenza dal mandato parlamentare per i parlamentari che, durante la legislatura, avesse abbandonato il partito politico di provenienza.  Una soluzione che non ebbe, però, diffusione in successivi documenti costituzionali, anche se, come vedremo, alcuni accorgimenti individuati recentemente  per legare maggiormente l’eletto alla volontà dell’elettori sembrano richiamarsi a tale esperienza.

D’altra parte, anche l’art. 54 Cost. italiana – poco considerato dagli interpreti della Costituzione e non dotato di disposizioni attuative –  dispone l’obbligo per chi svolge delle funzioni pubbliche di adempierle “con disciplina ed onore” : non sembra una forzatura del testo costituzionale sostenere che anche i parlamentari, in quanto soggetti che esercitano funzioni pubbliche  del maggior livello, debbono operare con disciplina (nei confronti del partito o della lista con cui si è presentato al voto) e con onore (nei confronti dei cittadini che lo hanno votato). 

In tempi più recenti, l’esigenza di contemperare la “libertà” del parlamentare con la “sovranità” esercitata dal corpo elettorale al momento del voto e il ruolo costituzionale assegnato ai partiti e ai gruppi parlamentari, ha indotto la dottrina e il legislatore a temperare il principio del libero mandato, ammettendo, in situazioni particolari previste dalla legge, la possibilità di votare la revoca degli eletti: facendo valere, in tal modo, il principio della responsabilità degli eletti nei confronti degli elettori.

Si tratta di istituti che, a nostro avviso, non sembrano incompatibili con il principio costituzionale del divieto di mandato imperativo, dal momento che colpiscono più la probità e la moralità del comportamento degli eletti che la loro libertà di coscienza. Ad esempio, alcuni ordinamenti ammettono la possibilità di votare la revoca degli eletti, facendo valere il principio della loro responsabilità nei confronti degli elettori. Si tratta di istituti che assumono una denominazione differente (destituzione popolare in Svizzera, recall negli Stati Uniti, revocatoria de mandato in America latina), ma possiedono una ratio comune,  consistente nella volontà di introdurre di controlli da parte degli elettori nei confronti dei loro eletti. Normalmente, gli istituti di revoca individuale o collettiva sono possibili in casi di incompetenza, corruzione,  cattiva amministrazione, mancanza di trasparenza, violazione dei doveri di ufficio, mancato rispetto del programma politico o per una  più generica “insatisfación general” da parte degli elettori di una determinata circoscrizione elettorale.

Per dare un’idea concreta di quanto il fenomeno del “transfughismo” sia importante in Italia, basta vedere che in Italia, in questa ultima legislatura,è significativamente aumentato il numero del passaggio “disinvolto” di parlamentari eletti in una lista elettorale in altri gruppi parlamentari: i dati della legislatura appena terminata sono più esplicativi di ogni ragionamento: dal 23 marzo 2018 al 2 agosto 2022 hanno cambiato gruppo parlamentare 85 senatori e 214 deputati, circa un terzo dei totale (915). Inoltre la consistenza del gruppo misto è passato dagli iniziali 48 iscritti  a 141 componenti.

Diversi fattori hanno  favorito una cesura tra la società civile e la c.d. ”classe politica”, mettendo in tensione il principio rappresentativo. 

Ad esempio, l’originaria funzione dei partiti politici di intermediari tra i cittadini e gli eletti si è progressivamente affievolita. La visione dei Costituenti (i partiti come strumento attraverso il quale i cittadini concorrono a determinare la politica nazionale) non fotografa più la realtà di oggi, dal momento che le attuali organizzazioni e associazioni politiche non sembrano in grado di assicurare una sostanziale ed efficace partecipazione dei cittadini ai processi deliberativi istituzionali.

Inoltre, lo scollamento tra rappresentanti e rappresentati è aumentata in conseguenza sia dell’acuirsi della corruzione politica, sia dall’eccessiva“ professionalizzazione” del ceto politico e del suo ricambio troppo lento. Da ultimo, va ricordata la progressiva sostituzione della partecipazione e della mobilitazione sociale con la comunicazione pubblica nelle sue varie manifestazioni tecnologiche (la c.d. “teledemocrazia”).  

A conclusione di questo paragrafo, si può considerare che stia ritornando di attualità, il monito dei fautori democrazia diretta, i  quali avevano messo in guarda dal pericolo che un popolo pensi di essere libero, mentre si inganna gravemente, dal momento che “non lo è che durante le elezioni dei membri del parlamento; appena questi sono eletti, esso è un niente ”(Robespierre).

3. Il voto come espressione della sovranità popolare

La conquista del voto come diritto universale ed espressione della sovranità popolare è stato il frutto di  molte lotte, rivendicazioni, anche di sacrifici e atti di eroismo. Di questo dato storico noi contemporanei dobbiamo essere coscienti e custodire gelosamente questa conquista.

Con l’affermazione della sovranità popolare il rapporto tra popolo e Stato risulta rovesciato rispetto alla sua prospettazione tradizionale; il primo non è un organo del secondo, anzi — viceversa — lo Stato rappresenta lo strumento necessario per il conseguimento delle scelte generali compiute dal soggetto sovrano; in altri termini, lo Stato non esercita poteri propri, ma del popolo e deve, di conseguenza, far valere attraverso la sua concreta e quotidiana attività l’indirizzo espresso dal popolo.

Affinché il principio della sovranità popolare non risulti vanificato è necessario che esistano strumenti idonei non solo a consentire che sussista sempre una corrispondenza tra l’azione degli organi statali e la volontà espressa dal voto popolare, ma anche prevede meccanismi che permettano al popolo di verificare la corrispondenza tra il voto l’azione politica del Parlamento, nonché di esercitare funzioni che siano espressione diretta del proprio potere sovrano.

Ma cosa si deve intendere per popolo secondo la teoria  costituzionale?

Secondo il parere, pressoché unanime, della dottrina per popolo si deve intendere l’insieme dei cittadini, considerati nel loro complesso e non come la somma numerica di tante unità.  Ma nozione di popolo, come titolare della sovranità, è assai più ampia, poiché non fa riferimento soltanto ai cittadini viventi in un  determinato periodo storico, ma esprime – secondo una prospettiva dinamica — il continuo avvicendarsi e succedersi delle generazioni: il popolo, cioè, è il soggetto che collega le scelte di oggi alla storia della Nazione e ai diritti delle generazioni future.

            Dal punto di vista organizzativo, esso agisce in forme diverse a seconda delle funzioni che deve svolgere: come  corpo elettorale in caso di scelta dei componenti gli organi politici rappresentativi o di decisione nei referendum abrogativi, in sostituzione della rappresentanza politica nell’assunzione diretta di decisioni politiche particolarmente rilevanti.

            Il contenuto della sovranità è riassumibile nella risposta alla domanda: a chi compete assumere le decisioni fondamentali per la vita di una comunità e dello Stato? Ovviamente, le risposte a questo interrogativo si sono modificate nel tempo.

Nel ‘700, nel pieno dello splendore Monarchie assolute, la sovranità fu considerata una potestas legibus soluta, un potere che non prevede limiti imposti dall’esterno.

Tale concezione entra in crisi con l’affermazione dello Stato di diritto e con la centralità del principio di legalità: anche il potere del sovrano, come di tutti gli altri organi dello Stato, è sottoposto al diritto ed i suoi comportamenti debbono ispirarsi al principio di legalità.

Le teorie sullo Stato assoluto furono messe in crisi nel Regno Unito e in Francia in seguito alla rivoluzione francese. Nel primo caso, il titolare (formale e sostanziale) della sovranità è stato allocato all’interno di un soggetto politico concreto: il Parlamento, inteso come organo composto dalla Corona, dalla Camera dei Lord e quella dei Comuni. 

La sovranità parlamentare costituisce la chiave di volta del diritto costituzione inglese insieme alla rule of law e al valore delle convenzioni costituzionali; ma deve essere  coerente e non arbitraria, con la conseguenza che può essere sanzionata dal potere giudiziario e non esclude il diritto dell’elettorato di opporsi alle decisioni assunte dal Parlamento. In tempi più recenti, poi, il principio della sovranità parlamentare aveva subito importanti deroghe in seguito all’adesione del Regno Unito all’Unione europea.

Anche in Francia, i rivoluzionari francesi del 1789 decretarono la fine dell’ ancien régime e, per dare un fondamento al nuovo ordine che aprì la strada allo Stato costituzionale, elaborarono la teoria del “potere costituente”: fu così individuato un potere riconducibile alla volontà popolare, anteriore a tutti gli altri che fissa le norme di base per l’organizzazione della convivenza civile e per il funzionamento dello Stato. In termini più attuali, si tratta del potere costituente che il popolo esercita eleggendo un’apposita Assemblea con il compito di indicare i principi fondamentali per la vita della società le relazioni tra gli organi dello Stato.

Si è sono ispirati a questa teoria le forze politiche italiane che, nel c.d. “periodo transitorio”, chiamarono nel 1946 i cittadini italiani ad eleggere con suffragio universale, maschile e femminile, un’assemblea costituente. Tale concezione è, stata fatta propria anche dalla Costituzione repubblicana del 1948, il cui art.1 afferma che “la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione ”. 

Un’idea diversa di sovranità è stata elaborata, invece, dai fautori del federalismo, che diedero  vita agli Stati Uniti d’America, agli Stati Uniti del Messico, del Venezuela e dell’Argentina.  Alla base di questa esperienza vi era il principio che la Federazione fosse composta da Stati liberi e sovrani nel regolare la propria organizzazione interna. Secondo questa prospettiva, il popolo dello Stato federale altro non sarebbe che la somma dei popoli che integrano l’Unione federale. Di conseguenza, la sovranità si collocava nelle comunità territoriali, mentre l’Unione federale scaturiva dalla volontà del popolo dei diversi territori..

Se per il costituzionalismo europeo (con la sola eccezione della Svizzera) la sovranità doveva essere “una e non frazionabile”,  per  federalismo americano, invece, la sovranità era “ripartita” tra il centro e i territori: nel senso che le funzioni legislative, esecutive e giudiziarie di cui si compone la sovranità nazionale sono distribuite tra i differenti livelli di governo. 

Le teorie sulla sovranità prevalenti in Europa sono riconducibili, invece, al principio della sovranità nazionale o statale.

La Nazione ha operato come fonte ideale di legittimazione del potere; secondo il pensiero rivoluzionario francese ogni sovranità risiedeva essenzialmente nella Nazione, anche se l’art.2 della Costituzione del 1791 precisò immediatamente dopo che “La nazione, dalla quale provengono tutti i poteri, non può esercitarli se non per delega. La Costituzione francese è rappresentativa ”. 

La scissione tra titolarità ed esercizio della sovranità è alla base anche del principio della sovranità statale, elaborato dalla la dottrina tedesca: in questo caso, il potere trovava la sua legittimazione nell’entità astratta dello Stato, mentre l’esercizio effettivo delle funzioni sovrane competeva ai suoi organi (il Parlamento, il Capo dello Stato, la Magistratura). In questa prospettiva il popolo diviene un organo dello Stato. Questa impostazione ha trovato ampio consenso negli ordinamenti retti da monarchie costituzionali (come la Monarchia italiana), di tipo elitario, in cui i caratteri della rappresentatività e della democraticità erano limitati. 

Tanto il richiamo alla nozione di Stato che a quello di Nazione presuppongono una “spersonalizzazione” del potere sovrano. 

Soltanto con l’affermazione dello Stato democratico rappresentativo si introduce il principio della sovranità popolare.  Secondo l’art.1 della Costituzione italiana la sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione; mentre l’art.3 della Costituzione francese afferma che la sovranità nazionale appartiene al popolo che la esercita per mezzo dei suoi rappresentanti e mediante referendum. Così come l’art.1 della Costituzione spagnola dispone che la sovranità nazionale risiede nel popolo spagnolo da cui emanano i poteri dello Stato.

Il popolo, secondo questa prospettiva, in quanto titolare effettivo della sovranità, non può più essere considerato un organo dello Stato.

Tuttavia, il criterio della rappresentanza politica non può ridurre la funzione del popolo  a una mera titolarità formale (al pari delle teorie sulla sovranità nazionale e statale), ma deve aprirsi alla ricerca di forme di democrazia partecipativa e deliberativa, deve attribuire agli istituti di democrazia popolare un ruolo non meno incisivo di quello riconosciuto agli strumenti di democrazia rappresentativa.

La sovranità popolare, soprattutto, ha bisogno del suffragio universale. Un risultato che in Italia si è ottenuto faticosamente e dopo molte lotte.  Basti considerare che nel  1848 votava solo il 2,2% della popolazione; mentre nel 1892 la percentuale degli aventi diritto al voto era salita solo al 9,4%, in seguito all’abbassamento del limite di censo e all’introduzione del requisito della capacità di saper leggere e scrivere. Con il governo Giolitti, la legge n. 665 del 1912 introdusse il suffragio universale maschile, sia pure temperato dalla permanenza dell’obbligo di saper leggere e scrivere per gli elettori con meno di 30 anni di età. 

Per ottenere un effettivo suffragio universale si dovette attendere la crisi della Monarchia e la sconfitta del regime fascista: fu il decreto luogotenenziale n.141 del 1944, infatti,  a prevedere che, dopo la liberazione   del   territorio   nazionale,   le   forme istituzionali fossero scelte dal  popolo  italiano,  che  a  tal  fine eleggerà, a suffragio universale diretto e  segreto,  un’ Assemblea Costituente per deliberare la nuova costituzione della Stato. 

Di per sé il suffragio universale non è in grado di assicurare il principio della sovranità popolare se non è accompagnato da alcuni criteri che regolino l’esercizio del voto: si tratta, in particolare, dell’ eguaglianza, della libertà e segretezza e della personalità.

Il primo requisito è assai complesso da conseguire: non può, infatti, ridursi alla formula semplicistica “una testa, un voto”; l’esperienza delle elezioni nella Repubblica italiana ha evidenziato come siano differenziate le soluzioni che possono mettere in discussione tale principio. 

Ad esempio, ci si è domandati se esso sia vanificato da un sistema maggioritario che produce una sovra rappresentazione irragionevole della lista di maggioranza rispetto ai voti effettivamente conseguiti – in tal senso si è pronunciata la Corte costituzionale nella sentenza n.35 del 2017 in relazione alla legge elettorale del 2015.

Non contrastano, invece, con l’eguaglianza del voto i meccanismi di voto che si propongono, nell’ottica delle affirmative actions, di favorire alcune componenti dell’elettorato meritevoli di tutela costituzionale (ad esempio, minoranze etniche e linguistiche  E’ interessante, sotto questo profilo la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo del 2 marzo 1987 nella parte in cui, a proposito dell’ammissibilità di adottare differenti formule elettorali all’interno del singolo ordinamento, sottolinea la necessità di porre in essere dei meccanismi elettorali  tali da consentire agli elettori appartenenti a lingue minoritarie di esprimere la loro preferenza a candidati capaci di usare la lingua del proprio territorio, sì da avere rappresentanti appartenenti alla propria minoranza. 

Egualmente, in Slovenia il Tribunale costituzionale non ha ritenuto contraria alla Costituzione la norma che prevedeva la riserva di un seggio rispettivamente per la comunità italiana e ungherese nell’assemblea nazionale, sostenendo che la sua legittimazione derivasse dal rispetto di obblighi internazionali assunti con Italia e Ungheria (sentenza n.2-12-1998). Mentre in Italia, la Corte costituzionale, affrontando una questione relativa allo Statuto del Trentino Alto Adige/Südtirol, ha precisato che la scelta di un determinato sistema elettorale “risponde alla necessità che il sistema elettorale renda possibile….la rappresentanza delle minoranze linguistiche nelle istituzioni, consentendo ai gruppi linguistici di esprimersi anche in quanto tali, in relazione alla loro consistenza e sempre in forza delle libere scelte degli elettori” (sentenza n.233 del 1994).

L’esistenza di formule promozionali corrisponde all’idea che le società e le comunità non possono più essere regolate soltanto dal principio di maggioranza, ma debbono saldare questo principio con il riconoscimento del pluralismo e dell’autonomia dei gruppi sociali. 

Le tecniche elettorali utilizzate con tale finalità sono assai varie, ma coincidenti nell’obiettivo: ad esempio, nel caso del caso del Trentino Alto Adige/Südtirol uno dei collegi elettorali per la Camera coincide con il territorio abitato dalla minoranza italiana nella Provincia di Bolzano.

Tuttavia, la soluzione maggiormente perseguita consiste nella riserva a favore di specifiche minoranze di un certo numero di seggi. In Slovenia le comunità etniche italiana e ungherese debbono eleggere un deputato ciascuno all’Assemblea nazionale (art.5 e 64 Cost),  l’art. 59 della Costituzione della Romania dispone che le minoranze nazionali abbiano almeno un seggio alla Camera e al Senato, a patto che la formazione politica raggiunga a livello nazionale almeno il 5% dei voti.  Infine, lo Statuto della Regione Trentino Alto Adige/Südtirol all’art.48.3 riserva un seggio al territorio abitato dal gruppo linguistico “latino-dolomitico di Fassa”. 

E’ da notare come il richiamo all’«effettiva parità» implichi l’incostituzionalità di norme che introducono clausole di sbarramento che rendano impossibile o difficile l’accesso alla rappresentanza a soggetti appartenenti a determinati gruppi linguistici minoritari: ad esempio, nella Repubblica federale di Germania, la soglia generale del 5% non si applica nel Land tedesco dello Shleswig-Holstein, ove risiede una popolazione di lingua danese.

 Formule elettorali proporzionali sono state introdotte in Italia per equilibrare la c.d. “rappresentanza di genere”, senza –tuttavia – conseguire risultati soddisfacenti ,in quanto la percentuale delle elette non ha mai superato il 40% con un un forte disallineamento tra i partiti. 

Sul tema – o meglio su come lo stesso è stato affrontato dal legislatore – la Corte costituzionale ha assunto una posizione restrittiva. In particolare ha dichiarato incostituzionale la previsione della legge n. 277 del 1993 (per l’elezione della Camera dei deputati) che imponeva a ogni lista di candidati che partecipa all’attribuzione dei seggi con metodo proporzionale debba contenere, alternati, candidati di sesso diverso (specie in assenza di voto di preferenza). Nella sua motivazione, il giudice costituzionale ha precisato che la riserva di quote in materia elettorale può essere valutata positivamente, purchè la promozione delle elette sia operata dai partiti e dai gruppi politici che partecipano alla competizione elettorale: in altri termini l’obiettivo indicato dall’art.51 Cost.( rimuovere gli ostacoli che  impediscono alle donne di conseguire una rappresentanza adeguata) deve essere conseguito dalle liste elettorali e non può essere imposto direttamente dalla formula elettorale.

Da ultimo, il requisito dell’eguaglianza comprende anche il diritto di tutte le liste di partecipare alla campagna elettorale con la “parità delle armi”: ciò a garanzia sia dei candidati che dell’autonomia di scelta degli elettori. In proposito, il Parlamento è intervenuto con la legge n. 28 del 2000, che impone di assicurare la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie. Tale obbligo, tuttavia, riguarda solo la comunicazione politica e i messaggi politici autogestiti; ma, nei fatti, la par condicio è agevolmente aggirabile invocando la libertà di cronaca e di informazione.

Per quanto concerne, infine, gli altri requisiti costituzionali del diritto di voto va precisato che quelli della libertà e della segretezza sono strettamente collegati, in quanto il requisito della segretezza è una condizione per impedire che l’elettore sia condizionato nella libera espressione del voto.  Con tale obiettivo la legge disciplina dettagliatamente le operazioni elettorali , si premura di impedire determinati comportamenti all’interno del seggio elettorale o nelle sue immediate vicinanze. 

Mentre, l’attributo della personalità impone che la manifestazione di volontà sia espressa dallo stesso soggetto che è titolare del diritto di voto: pongono seri dubbi, a questo proposito, le modalità con cui è disciplinato il voto degli italiani all’estero.

4. La necessaria presenza di strumenti di democrazia deliberativa

L’esperienza storica ha dimostrato che il sistema rappresentativo non è in grado di assicurare la sostanza della sovranità popolare se non è affiancato da alcuni correttivi. Gli ordinamenti in cui i cittadini si limitano a eleggere periodicamente i propri rappresentanti – i quali, a loro volta esercitano in totale autonomia il proprio mandato senza alcuna forma di controllo effettivo da parte degli elettori – non sono soddisfacenti sotto il profilo della qualità della democrazia. Al valore del voto come elezione dei rappresentanti popolari si deve aggiungere anche il voto deliberativo esercitato direttamente dal corpo elettorale. 

Con riferimento all’esperienza italiana è indubbio che una prima spinta in questa direzione si sia avuta nei primi anni di funzionamento delle autonomie regionali, in cui gli enti territoriali sono divenuti un interessante  “laboratorio” per esperienze di partecipazione popolare alla vita pubblica. Negli anni ’70 e ’80 si trattava di incentivare il coinvolgimento dei cittadini alla vita pubblica: ad esempio, in quel periodo furono istituiti i Consigli di quartiere, i Comitati per la gestione di alcuni servizi sociali, gli organi collegiali della scuola. 

Dopo gli anni ’90 gli enti locali hanno preso in considerazione profili parzialmente diversi, concentrandosi sui cittadini come fruitori di servizi o portatori di interessi settoriali. Le riforme amministrative di quel periodo hanno favorito forme di partecipazione settoriale,  rivolte a specifici gruppi di utenti (come le Consulte, il Forum delle associazioni, le Conferenze dei servizi, le Commissioni per le pari opportunità); così come è potenziato il diritto di accesso agli atti pubblici e alla corretta informazione, nonché la tutela degli utenti dinanzi a situazioni di maladministration

Tali esperienze , tuttavia, sin dagli inizi di questo secolo hanno iniziato a deperire. Da ciò l’esigenza di rinvigorirle ricorrendo a forme di democrazia deliberativa, in grado di inserire la partecipazione popolare nei diversi segmenti di cui si compone l’esercizio dell’indirizzo politico.

A titolo di esempio, mi limiterò a segnalare solo alcune esperienze  interessanti, maturate all’estero, ma che è auspicabili che possano essere formalizzate anche in Italia.

Innanzitutto,  è importante che la decisione popolare intervenga nella fase in cui si procede alla selezione dei candidati alle elezioni, sottraendo tale competenza ai vertici dei partiti e alle loro correnti interne: si tratta della cosiddetta voter-selection, cioè una normativa che affida la scelta dei candidati direttamente agli iscritti o anche agli elettori, appositamente registrati

Ad esempio, nell’esperienza costituzionale nord-americana, se agli inizi degli anni Settanta circa i due terzi degli Stati americani selezionavano i propri delegati con il sistema del caucus (cioè attraverso assemblee degli iscritti al partito), attualmente la legislazione statale ha  reso obbligatorie nella maggioranza degli Stati le direct primaries, regolando dettagliatamente le varie fasi della scelta dei candidati. 

In secondo luogo, potrebbe essere utile che i partiti inseriscano nei loro Statuti la consultazione obbligatoria e vincolante degli iscritti in ordine a scelte politicamente importanti ( come le alleanze politiche, l’apertura di una crisi di governo o l’assunzione di scelte di particolare rilevanza). 

In  terzo luogo, si dovrebbe prevedere l’attivazione obbligatoria di referendum decisionali per superare fasi di stallo dell’attività istituzionale, per decidere su alternative decisive per il futuro politico o istituzionale di un paese.

Importanti sono i referendum deliberativi svoltisi recentemente nel Regno Unito: il 18 settembre 2014 si è tenuto il referendum day sull’indipendenza della Scozia, in seguito a un ampio dibattito e  un accordo tra il Governo Scozzese e quello del Regno Unito; mentre il referendum sulla «Britain Exit» ha avuto luogo il 23 giugno 2016 e i cittadini britannici sono stati chiamati a scegliere se restare o meno all’interno dell’Unione Europea. 

Recente è anche il caso del Cile, ove agli inizi di settembre 2022 più del 60 % devotanti ha respinto la proposta di testo costituzionale elaborata da un’apposita Commissione. 

La possibilità di voti deliberativi è possibile anche per far approvare direttamente dagli elettori leggi ordinarie o costituzionali. Numerose sono le esperienze di referendum propositivi in Svizzera o di iniziative cittadine negli Stati Uniti d’America. 

Il  referendum propositivo obbliga l’organo legislativo a pronunciarsi su una proposta di legge popolare e, in caso di inerzia o di rifiuto da parte del Parlamento, la decisione finale compete agli elettori.  Il procedimento è diverso a seconda che l’iniziativa riguardi un progetto normativo già elaborato  o una proposta generica di referendum. Nel primo caso, la proposta è sottoposta direttamente al voto del popolo e dei Cantoni ; mentre il Parlamento federale può raccomandare la sua accettazione, il rifiuto o contrapporre un progetto alternativo. Nell’ ipotesi, invece, di proposta generica, spetta all’Assemblea federale elaborare un concreto progetto legislativo da sottoporre al voto popolare”.

Negli Stati Uniti d’America, le initiatives sono previste solo in ambito statale e hanno riguardato una gamma assai ampia di  tematiche: dai sistemi fiscali, ai diritti civili; dall’adozione o abrogazione della pena di morte alla legalizzazione del suicidio assistito. 

Tale fenomeno è stato definito dagli studiosi  una resurgence of the populist style dovuta al declino del ruolo dei partiti politici. Tra gli aspetti positivi di questo istituto vi è la sua  capacità di consentire al voto popolare di incidere sull’indirizzo politico e sulle policies pubbliche americane;  nonché l’effetto trainante svolto a favore di un aumento significativo del tasso di partecipazione popolare alle elezioni.

Infine, andrebbe dedicato un’attenzione maggiore alle possibilità che offre la e-democracy, cioè l’applicazione della tecnologia al processo politico, con l’’obiettivo di favorire l’inserimento attivo dei cittadini nel processo decisionali.

Un caso interessante di utilizzo delle tecnologie nell’ambito dei processi decisionali di tipo legislativo costituente si è avuto in Islanda: il primo Paese al mondo a dotarsi di una Costituzione nata in modo collaborativo attraverso una consultazione che ha coinvolto i circa 360 mila abitanti dell’isola mediante i social media; infatti, la proposta di Costituzione è stata discussa, elaborata e approvata nell’ottobre 2012 via Facebook o Twitter  e, infine, ratificata dalla maggioranza dei due terzi dal Parlamento di Reykjavik. Sempre nel Nord Europa – in Finlandia – è stato elaborata, a partire dall’ottobre 2012, una nuova piattaforma elettronica chiamata  “Open Ministry”, in grado di consentire ai cittadini di presentare on-line proposte di iniziativa parlamentare o emendamenti alle leggi in discussione.

Le opportunità offerte dalle tecnologie informatiche sarebbero, a nostro avviso, particolarmente utili per affermare  la prassi della democrazia deliberativi in ambiti territoriali circoscritti, come – ad esempio- quelli delle comunità locali.

              5. Sovranità popolare e formule elettorali: il caso italiano                                  

La formula elettorale individua il procedimento utilizzato per ricavare dai voti la concreta articolazione della rappresentanza politica.

Si tratta di meccanismi tecnici dotati di un elevato tasso di politicità dal momento che incidono in maniera significativa sia sulla composizione della rappresenta politica, sia sulla natura del sistema dei partiti e sulla funzionalità degli organi costituzionali elettivi.  A questo proposito, si può distinguere tra sistemi limitatamente ovvero altamente distorsivi: i primi fotografano la volontà del corpo elettorale e la riproducono sostanzialmente intatta a livello della composizione dell’organo; i secondi, invece, all’atto di definire la ripartizione dei seggi, alterano in misura ragionevole (senza cioè intaccare il principio di eguaglianza del voto) il risultato matematico del voto.

Inoltre, i meccanismi elettorali possono essere classificati a seconda che favoriscano il formarsi di una democrazia « immediata » (in cui la scelta della maggioranza scaturisce direttamente dal voto ) ovvero di una democrazia “mediata ” (nel senso che gli elettori fissano i rapporti di forza tra i diversi gruppi politici, affidando a loro il compito di coalizzarsi per esprimere il governo del paese).

Secondo parte della dottrina, i sistemi proporzionali sarebbero più coerenti con il principio costituzionale di eguaglianza del voto: ciò in quanto assegnano il medesimo « peso » alla volontà di ciascun elettore; tuttavia, gli stessi possono avere il limite istituzionale di non assicurare che dall’esito delle elezioni scaturisca una maggioranza capace di esprimere un esecutivo omogeneo e coeso. Di conseguenza, l’opzione prevalente consiste nella previsione di sistemi  elettorali “misti”

In Italia, nel corso dell’esperienza repubblicana si sono susseguite diverse formule elettorale,  che possono essere classificate in tre fasi.

La prima è la fase della stabilità (1948 -1993), con formule elettorale classicamente proporzionali. Le sue caratteristiche salienti possono essere così sintetizzate: 

a) un’indubbia facilità nella presentazione delle liste, nel senso che gli oneri previsti dalla legge potevano essere adempiuti in modo relativamente agevole dalle formazioni politiche che intendevano presentarsi alla competizione elettorale;

b) una suddivisione del territorio nazionale in circoscrizioni che variavano come ampiezza  a seconda del numero dei seggi da assegnare. Per il Senato si avevano circoscrizioni uninominali; per le elezioni della Camera, invece, le circoscrizioni erano plurinominali;

c) l’adozione di una formula elettorale poco distorsiva. La ripartizione dei seggi avveniva secondo il metodo del quoziente: cioè  il complesso dei voti validi riportati da ciascuna lista veniva divisa per il numero dei seggi da ripartire, in modo da ottenere il “quoziente elettorale”.  Infine, il numero dei voti validi ottenuti da ciascuna lista si divideva per il “quoziente elettorale”, in modo da ottenere il numero di seggi spettanti a ciascuna lista.

La seconda fase (dal 1993 al 2016) si caratterizza per una formula elettorale di tipo maggioritario.

In questo periodo si sono succedute due leggi : la legge n. 277 del 1993 ha costituito il tentativo di far convivere il sistema proporzionale con quello maggioritario. Per l’elezione dei componenti la Camera dei Deputati, il 75 % dei seggi era attribuito al candidato che ha riportato il maggior numero di voti; mentre il restante 25 per cento era attribuito proporzionalmente in ambito nazionale; non era previsto il voto di preferenza. 

Con riferimento all’elezione del Senato, la legge aveva previsto che i tre quarti dei seggi assegnati a ciascuna Regione siano organizzati in collegi uninominali e attribuiti con sistema maggioritario al candidato che ottiene il maggior numero di voti; che la parte rimanente dei seggi sia attribuita proporzionalmente su base regionale.

Successivamente, la legge n. 270 del 2005 ha modificato il sistema elettorale, prevedendo che: 

  • i partiti possano collegarsi tra di loro, dando vita a una coalizione che comportava l’accettazione del programma e l’impegno di indicare al Presidente della Repubblica quale candidato alla carica di Presidente del Consiglio dei ministri, il premier della coalizione;
  • alla coalizione vincente spettava comunque un numero di seggi pari al 55 per cento dei componenti l’Assemblea. Inoltre, la ripartizione dei seggi tra i vari partiti avveniva in sede nazionale con criterio proporzionale;
  • non era previsto alcun voto di preferenza — i deputati eletti coincidevano con i primi nominativi indicati dai partiti nella lista dei candidati.

Tuttavia, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 1 del 2014, ha dichiarato l’illegittimità di diversi profili del sistema elettorale delineato dalla legge del 2005 . In primo luogo, ha ritenuto che il premio di maggioranza previsto — suscettibile di trasformare una maggioranza anche esigua di voti in una maggioranza assoluta di seggi — non soddisfi i requisiti di proporzionalità e ragionevolezza. In particolare ha sottolineato come il meccanismo del premio non si limiti a introdurre un correttivo — come avviene in quasi tutti i sistemi elettorali proporzionali — ma finisca per snaturare il principio fondamentale di eguaglianza del voto.

In secondo luogo, con riferimento alla previsione di “liste bloccate ”, il giudice costituzionale ha ricordato che la scelta del legislatore di rimettere ai partiti la formazione delle liste con un ordine di candidatura non lede il diritto di voto degli elettori, purché a questi ultimi sia garantita la scelta dei candidati attraverso il voto di preferenza. 

Di conseguenza, la Corte dichiara le liste bloccate costituzionalmente illegittime nella parte in cui non consentono all’elettore di esprimere almeno una preferenza sui candidati eletti.

La terza fase, infine, si caratterizza per l’approvazione da parte del Parlamento di leggi che sono state dichiarate costituzionalmente illegittime.

Con la legge n. 52 del 2015 il Parlamento ha approvato una nuova legge elettorale che, tuttavia, non è mai stata applicata in quanto dichiarata incostituzionale nei suoi elementi essenziali. Tale legge prevedeva un sistema proporzionale con premio di maggioranza – la lista più votata che raggiungeva a livello nazionale almeno il 40% dei voti validi -. In caso di mancato conseguimento del quorum si sarebbe proceduto a un ballottaggio tra le due liste più votate; a quella che otteneva il maggior numero di voti veniva assegnato un numero certo di seggi al fine di conseguire  la maggioranza assoluta dell’Assemblea. Inoltre, il capolista delle liste nelle diverse circoscrizioni era bloccato e poteva presentarsi in non più di dieci collegi.

La sentenza n. 35 del 2017 della Corte costituzionale ha evidenziato diversi suoi profili di illegittimità: i vizi riguardavano soprattutto, la disciplina del ballottaggio e la possibilità per i capilista di presentarsi in più collegi. 

Nel primo caso, il premio di maggioranza poteva essere conseguito al secondo turno anche se al primo aveva un consenso esiguo, producendo una lesione del principio di eguaglianza (sotto il profilo della ragionevolezza).Inoltre, la  possibilità per i capilista di presentarsi come tali in numerosi collegi avrebbe prodotto un’alterazione della rappresentanza, in quanto affidava irragionevolmente alla decisione del capolista il destino del voto di preferenza espresso dall’elettore: infatti, era nella discrezionalità del capolista decidere per quale collegio optare, potendo così  “scegliere”  lui (non gli elettori) i primi tra i non eletti da far divenire deputati.

Il Parlamento ha cercato, infine, di rimediare alle dichiarazioni di incostituzionalità approvando la legge n. 165 del 2017 (tuttora in funzione). In base ad essa, i seggi, sia alla Camera che al Senato, sono ripartiti per una quota con il sistema uninominale e per un’altra con quello proporzionale. È possibile la coalizione tra più liste e sono state introdotte clausole di sbarramento diverse, a seconda che una lista si presenti singolarmente o in coalizione con altre.

Si tratta di un mix tra sistema maggioritario e proporzionale: infatti, un terzo dei seggi di Camera e Senato  è assegnato con un sistema maggioritario e gli altri due terzi con un sistema proporzionale attraverso un meccanismo di listini “bloccati” (il tutto senza alcun voto di preferenza).

Di conseguenza: nei collegi uninominali (147 per la Camera e 74 per il Senato) è eletto il candidato che prende più voti. Gli altri 367 parlamentari (245 deputati e 122 senatori), invece, sono eletti in proporzione ai voti ricevuti dalle singole liste in ambito nazionale. Gli elettori, infine, non hanno la possibilità di utilizzare la tecnica del “voto disgiunto” cioè di distinguere tra il voto al  candidato al candidato uninominale e la lista per il proporzionale. Di conseguenza, la scelta di coloro che debbono essere eletti è riservata non all’elettore, ma a chi presenta le liste. 

Inoltre, la parificazione degli elettori del Senato e della Camera non consente di dar vita a un bicameralismo sostanziale, ma a un monocameralismo “mascherato”.

Infine, esistono due soglie di sbarramento. Per la parte proporzionale, i seggi sono ripartiti tra le liste che ottengono almeno il 3%. I partiti che fanno parte di una coalizione che prendono tra l’1 e il 3% riversano i loro voti alle altre liste della stessa coalizione che hanno superato il 3%. I voti delle liste che rimangono sotto l’1% vanno invece completamente persi.