Ripensare l’attuazione dell’art.116, 3 comma Costituzione

L’opportunità di ripensare l’attuazione dell’art.116, 3 comma, Cost.: alcune considerazioni preliminari.

L’unica disposizione costituzionale in grado di inserire le Regioni italiane all’interno del dinamismo che sembra contraddistinguere alcuni sistemi regionali europei è rinvenibile nell’art.116,3 c. Cost., il quale potrebbe aprire il nostro sistema a una visione “nuova” del regionalismo: basata su relazioni istituzionali di tipo pattizio e di natura settoriale – contrapposte a quelle attualmente vigenti, di natura multilaterale e paritaria –. In altri termini l’attuazione della “clausola di asimmetria” potrebbe favorire una più compiuta realizzazione dell’autonomia ordinaria, che faccia perno sulle specificità delle identità territoriali. 

Per queste ragioni il dibattito su di una possibile applicazione dell’art.116,3 c. Cost., ravvivato  dopo l’esito negativo del referendum costituzionale del 2016 dall’iniziativa di tre regioni (Veneto, Lombardia, Emilia-Romagna),merita da parte della dottrina una riflessione approfondita, organica e scientificamente corretta (cioè non condizionata da pregiudizi extra-giuridici). La natura e i limiti del presente lavoro sconsigliano un approfondimento dei molteplici profili coinvolti, il ché – tuttavia – non ci esime dal compiere alcune notazioni finali relative sia alla motivazione istituzionale che può giustificare uno statusdi regionalismo asimmetrico, sia ad alcuni aspetti problematici del procedimento individuato dalla disposizione costituzionale.

Innanzitutto, sarebbe opportuno considerare quale/i  tra le diverse motivazioni che sono alla base del principio di autonomia contraddistinguono la richiesta di autonomia differenziata ai sensi dell’art.116,3 comma, Cost.

L’esperienza comparata ha evidenziato sinora tre diversi modi di intendere il principio di autonomia. Innanzitutto, l’autonomia come riconoscimento delle differenze storiche, culturali, identitarie dei territori: in questo caso, come efficacemente affermato da un’autorevole dottrina le autonomie speciali si basano su «elementi pregiuridici », su «radici antropologico-culturali degli enti ad autonomia speciale, i quali si fondano su solide identità collettive, di cui costituiscono la proiezione istituzionale.  Quindi, l’autonomia come riconoscimento del principio dispositivo, il quale presuppone margini di discrezionalità sia nell’individuare la comunità di riferimento, sia nel determinare i principi di organizzazione e le competenze esercitabili: ovviamente, la dimensione quantitativa e qualitativa dell’asimmetria deve trovare una giustificazione in concreti “fatti differenziali” (sociali, culturali, economici) riconosciuti dall’ordinamento generale.

Infine, il principio di autonomia può essere coniugato nella sua dimensione funzionale quale criterio organizzativo finalizzato a valorizzare l’efficienza e l’effettività dell’azione dei pubblici poteri. In questo contesto la distribuzione delle competenze tra i livelli istituzionali si ispira a principi di natura organizzativa come i criteri di adeguatezza e  di sussidiarietà che il Titolo V della Costituzione ha codificato in ambito amministrativo, ma che possono  estendersi – a nostro avviso- anche alla funzione legislativa.

Nella fase di avvio del procedimento di cui all’art.116,3 comma Cost. la Regione interessata deve preliminarmente qualificare la propria richiesta di differenziazione alla luce delle variabili sopra richiamate: tale decisione istituzionale costituisce il parametro per valutare, in sede di intesa e di approvazione da parte del Parlamento, la congruità delle ulteriori attribuzioni rivendicate.

Con riferimento specifico all’iter attivato dalle Regioni Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna mi pare che lo statusdi asimmetria non possa sicuramente essere ricondotto a una motivazione identitaria, assimilabile a quella del regionalismo speciale; le rivendicazioni avanzate dalle tre regioni del Nord non hanno una base culturale e storica, ma si collegano a motivazioni economiche o ad obiettivi di maggior efficienza nell’esercizio di determinate funzioni. Si può ritenere, quindi, che nella fattispecie la procedura di cui al terzo comma dell’art.116 Cost. sia riconducibile a una prospettiva funzionale. Tuttavia, essa si propone  anche di valorizzare la volontà dispositiva dei territori interessati (riecheggiando alcuni aspetti dispositivi dell’ Estado autónomico spagnolo): il procedimento costituzionale deve pertanto coniugare, in un contesto di regionalismonon uniforme,aspetti del principio dispositivo con profili propri del criterio di sussidiarietà. 

L’avvio del procedimento (“ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia possono essere attribuite ad altre Regioni…su iniziativa della Regione interessata) sembra far riferimento al principio dispositivo: infatti, come nell’ordinamento spagnolo è affidata alle Comunità autonome l’individuazione delle competenze da inserire negli Statuti, così in Italia compete agli organi della Regione puntualizzare le “ulteriori forme e condizioni di autonomia”.

Si tratta di una innovazione da non sottovalutare dal momento che sinora il regista “assoluto” del processo di decentramento è stato individuato nello Stato (e nelle forze politiche nazionali). Già la scelta costituente ritenne che l’autonomia non scaturisse dal principio dispositivo, bensì si sviluppasse su impulso della legge, cui competeva determinare i principi fondamentali delle materie regionali, stabilire con apposite norme quando e come trasferire alle Regioni le funzioni amministrative, limitare la legislazione concorrente e quella residuale delle Regioni, coordinare la finanza pubblica e il sistema tributario. D’altra parte, la formulazione dell’art.5 Cost. utilizza l’espressione “promuove” per evidenziare che il processo di decentramento deriva dall’azione unilaterale del soggetto titolare della sovranità, cioè dallo Stato. 

Per quanto concerne l’obbligo di “sentire” gli enti locali, il testo costituzionale affida alla discrezionalità delle Regioni la disciplina delle modalità di consultazione; in proposito la gamma delle opzioni è assai ampia, potendo spaziare dalla consultazione  dei singoli enti (tramite deliberazioni dei rispettivi Consigli) alla consultazione delle aree territoriali (per esempio, coinvolgendo le Province) o alla consultazione degli organi rappresentativi il sistema regionale delle autonomie locali (attraverso il Consiglio delle autonomie locali o le associazioni dei Comuni e delle Province).

A sua volta, la fase dell’intesa tra lo Stato e la Regione presenta alcuni profili sicuramente innovativi rispetto alla tradizione del trasferimento delle funzioni dallo Stato alle Regioni ed ai Comuni. 

Innanzitutto il procedimento assume una struttura multilaterale la quale coinvolge non solo la Regione interessata e il Governo (con particolare rilevanza per i Ministeri interessati al processo devolutivo e il Ministero dell’economia per quanto concerne i profili finanziari), ma anche le forze politiche nazionali (la cui valutazione dei contenuti dell’intesa è decisiva per il buon esito del voto finale sulla legge) e le altre Regioni (indirettamente coinvolte in sede di eventuale discussione in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome). Esso ricorda, fatte le debite differenze, l’esperienza dei Pactos autonómicos, che in Spagna ha caratterizzato l’evoluzione del regionalismo in un contesto di autonomia differenziata, retta dal principio dispositivo.

In secondo luogo, il procedimento si ispira a un sistema di relazioni di natura bilaterale che, per un verso, si affianca (pur non coincidendo) a quello che regola i rapporti tra lo Stato e le cinque Regioni ad autonomia speciale e, per un altro verso, si differenzia dal “modello” generale che, in tema di leale collaborazione tra i livelli istituzionali, si impernia sulla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome. In tal modo  viene incrinato il tradizionale sistema multilaterale e paritario, che ha assunto un ruolo importante nel rafforzare  l’idea di un regionalismo omogeneo ed uniforme. 

Se tale tendenza non si limitasse soltanto alle tre Regioni ordinarie che hanno avviato l’iterattuativo l’art.116,3 comma Cost. e si verificasse un incremento del regionalismo asimmetrico, sarebbe possibile individuare un ulteriore avvicinamento del regionalismo italiano all’ esperienza spagnola: sintetizzabile, per quanto concerne la distribuzione delle competenze tra lo Stato e le autonomie regionali, in una trasformazione della forma regionale assimilabile alla nota teoria  spagnola della tabla de quesos,con effetti che potrebbero produrre anche in Italia quanto affermato da P. Cruz Villalón a proposito delle Comunità autonome:  “se pondría en marcha un proceso de transformación del Estado que se sabe perfectamente donde comienza pero que el nuestro hombre no sabría decir donde termina”.

In questa fase del procedimento (“La legge è approvata ……..sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”)  assume un rilievo preminente il criterio funzionale : di conseguenza, il Governo – in sede di approvazione dell’intesa- e il Parlamento – approvando la legge che conclude il procedimento previsto dall’art.116,3 c. Cost. – dovrebbero valutare se le scelte dispositive della Regione siano funzionalmente congrue rispetto al principio di sussidiarietà, prestando una particolare attenzione per l’efficacia del sistema e la salvaguardia della natura unitaria dell’ordinamento complessivo.

In altri termini, in questa fase diviene centrale valutare se vi siano le condizioni affinché la regionalizzazione di determinate attribuzioni generi nei territori interessati dall’intesa migliori standardqualitativi nell’erogazione di determinati servizi, assicuri una maggior efficienza nella regolazione delle funzioni, apporti un effettivo beneficio alle realtà decentrate senza compromettere l’unitarietà del sistema amministrativo. In sintesi, la fase “statale” del procedimento dovrebbe mettere a confronto la volontà dispositiva della Regione con la valutazione dei “benefici” che tali richieste apportano all’ordinamento generale. 

Inoltre, l’intesa dovrebbe prevedere una o più fasi di verifica, in modo da monitorare nel tempo sia l’efficienza e l’efficacia con cui la Regioni ha esercitato le nuove competenze, sia gli effetti che tali trasferimenti hanno riverberato sulla funzionalità complessiva del sistema: con la possibilità di rivedere, alla luce di siffatte verifiche, il contenuto dell’intesa.

Infine, l’approvazione della legge da parte del Parlamento sembra possedere una triplice caratteristica: è rinforzata sia sotto il profilo della competenza (solo tale fonte può dare attuazione all’art.116,3 c. Cost.), che del procedimento (non  rientra nei casi di iniziativa legislativa di cui all’art.71 Costituzione); inoltre, il potere deliberativo dell’assemblea appare circoscritto, in quanto non sembra prevedere la possibilità di emendare il testo presentato dal Governo sulla base dell’intesa con la Regione interessata.

L’espressione utilizzata dal legislatore costituzionale (la legge è approvata) trova due precedenti nella normativa approvata dall’ Assemblea costituente: sotto il profilo linguisticoriprende sia la disposizione dell’art.8 Cost. in materia di rapporti con le confessioni religiose acattoliche (I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze), sia la disposizione originaria dell’art.128 Cost. in tema di autonomia statutaria delle Regioni ordinarie (Lo statuto è deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti, ed è approvato con legge della Repubblica). In entrambe le fattispecie la discrezionalità del Parlamento è risultata nella prassi limitata all’alternativa tra approvare o non approvare i contenuti dell’atto su cui è chiamato a deliberare: in ogni caso il Parlamento non potrebbe autonomamente modificare in sede legislativa il contenuto (dell’intesa tra le confessioni religiose o dello Statuto della Regione ordinaria) senza il consenso dei soggetti che l’hanno adottato.

Tuttavia, nel caso di specie, sarebbe opportuno far riferimentoall’originaria  formulazione dell’art.123 Cost., non solo ratione materiae,ma anche perché la prassi che ha preceduto l’approvazione dei primi Statuti regionali fornisce utili orientamenti  circa il possibile iter attuativo dell’art.116,3 comma, Cost. In quella occasione, infatti, il Parlamento ha “tacitamente”  affidato a una Camera il compito non solo di iniziare l’esame del testo, ma anche di avviare un’interlocuzione con le Regioni interessate, qualora la formulazione dello Statuto deliberato dal Consiglio regionale presentasse norme lesive dell’art.123 Cost.  

Alla luce di tale procedura, frutto di una convenzione costituzionale, il Parlamento ha potuto evitare di non approvare il testo dello Statuto, demandando a una nuova interlocuzione tra il Governo e il Consiglio regionale la predisposizione di un testo riformulato alle luce delle osservazioni dell’aula parlamentare. Si tratta di un precedente che, a nostro avviso, potrebbe essere utilmente utilizzato anche in sede di attuazione dell’art.116,3 comma, Cost.

A conclusione di questo contributo vorrei esprimere un rilievo critico e un auspicio. 

Il primo fa riferimento alla circostanza che l’iter attuativo l’art.116,3 comma Cost., avviato da pochi mesi, sta generando dubbi interpretativi riconducibili essenzialmente al fatto che, una volta entrata in vigore la revisione costituzionale del 2001, il legislatore ha evitato di tradurre gli essenziali enunciati normativi del dettato costituzionale in un procedimento dettagliato e  compiuto nei suoi passaggi più significativi. Forse per disinteresse, forse per disattenzione, forse per l’implicita convinzione che la disposizione dell’art.116 Cost. potesse rimanere  inattuata a tempo indeterminato, la materia non è stata oggetto di alcuna disciplina attuativa. Così come va criticamente evidenziato che tuttora i regolamenti parlamentari non hanno affrontato le questioni connesse alla traduzione in legge dell’intesa tra il Governo e la Regione interessata. Si tratta di un’omissione grave, in quanto l’iter legis  in questione possiede una valenza di natura costituzionale.

Pertanto, le fasi  “governativa” e “parlamentare”  del procedimento  si stanno avviando  lungo un percorso incerto non solo nel quando, ma anche con  riferimento al quomodo, dal momento che non può far affidamento su parametri di riferimento giuridicamente certi.

L’auspicio consiste, infine, nella circostanza che la dottrina costituzionalistica possa contribuire, in questa come nelle precedenti fasi del regionalismo italiano, a fornire il contesto teorico e alcune soluzioni operative affinché lo Stato regionale italiano possa uscire dallo stallo che sta vivendo, dal “cono d’ombra” dietro cui rischia di eclissarsi, allineandosi alle più dinamiche tendenze che, nel contesto dell’Unione europea, qualificano il dibattito in altri paesi.

Alcune considerazioni in merito al c.d. referendum propositivo

1. Il punto di partenza per una riflessione sul tema è costituito dall’innegabile crisi che coinvolgono, sia pure in misura differente, la gran parte delle democrazie rappresentative, tradizionalmente intese. I partiti politici non appaiono più in grado di svolgere efficacemente e stabilmente il compito di intermediari tra la società e lo Stato, di assicurare una efficace partecipazione dei cittadini ai processi deliberativi istituzionali. 

Inoltre, il diaframma che separa le istituzioni rappresentative dalla società è acuito sia da fenomeni di corruzione, sia da una “ professionalizzazione” del ceto politico, che non consente un’effettiva rappresentatività delle diverse componenti della società e un fisiologico ricambio della c.d. “classe politica”.


Questi fenomeni – con riferimento all’Italia – mettono in crisi il circuito della democrazia rappresentativa individuato dai nostri Costituenti, il quale faceva perno sul binomio suffragio universale (art.48 Cost.)/ centralità dei partiti politici come strumento per assicurare la partecipazione dei cittadini alla determinazione della politica nazionale (art.49 Cost.).

Un modello rappresentativo in cui i cittadini si limitino ad eleggere periodicamente i propri rappresentanti, i quali, a loro volta, esercitano in completa e totale autonomia il proprio mandato senza rispondere del loro operato e senza alcuna forma di controllo effettivo da parte degli elettori, non può più ritenersi soddisfacente.

2. Da ciò l’esigenza di individuare rimedi idonei a dare nuovo vigore alla democrazia rappresentativa, di introdurre nell’assetto istituzionale dello Stato istituti che consentano di rendere trasparenti le procedure attraverso cui gli organi rappresentativi esprimono la volontà dello Stato e attivare canali efficaci di partecipazione democratica. Pur nella diversità delle soluzioni, l’obiettivo comune può essere individuato in una tensione verso una sovranità popolare sostanziale (non limitata al solo momento – pur importantissimo – del voto). La «scommessa» sottesa alle diverse forme di intervento popolare deve essere quella di una partecipazione che, pur senza disconoscere il potere delle Assemblee rappresentative (Parlamento, Consigli regionali e comunali), eserciti un’effettiva influenza  sulle decisioni finali .

A tal fine si sono affermate nell’esperienza costituzionale contemporanea alcune linee di tendenza finalizzate, di volta in volta, a completare attraverso strumenti di democrazia diretta l’azione delle istituzioni rappresentative; a utilizzare le nuove tecnologie per incrementare le forme di partecipazione politica; a dar vita a forme di partecipazione collettiva alle decisioni pubbliche.

Tra gli strumenti di valorizzazione della partecipazione popolare possono essere annoverati anche i vari tipi di referendum propositivi presenti in diversi ordinamenti. Rientra in questa tendenza, il recente disegno di legge costituzionale di riforma dell’art. 71 della Costituzione, il n. 1089, approvato il 21 febbraio 2019 dalla Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati e attualmente all’esame in Senato.

3. Per evitare fraintendimenti è necessario non confondere due esperienze assai differenti: da un lato le c.d. initiatives, riconducibili ai variegati modelli svizzeri (federale e cantonali) o alle esperienze statunitensi che costituiscono delle vere e proprie forme di democrazia diretta; dall’altro lato,  i referendum propositivi che  rappresentano in estrema sintesi una sorta di iniziativa legislativa popolare rafforzata. Si può affermare che i referendum propositivi, al verificarsi di determinate condizioni, obbligano il legislatore a compiere una determinata scelta ovvero — in caso contrario — a demandare la decisione finale al corpo elettorale

Il prototipo delle initiatives si è formato negli Stati Uniti d’America. Inizialmente i “padri fondatori”, non furono favorevoli allo sviluppo di forme di democrazia diretta e preferirono individuare un contrappeso alla democrazia rappresentativa nei giudici piuttosto che negli istituti di partecipazione popolare. Tuttavia, si ebbe un cambio di atteggiamento in seguito a una decisione del 1912 della Corte suprema che ritenne compatibile con la Costituzione una legge dello Stato dell’Oregon in tema di iniziativa popolare. Da allora si sono svolti molti referendum (iniziative) popolari in quasi tutti gli Stati della Federazione e sui temi più disparati (riduzione pressione fiscale, legalizzazione droghe leggere, disciplina elezioni primarie, legalizzazione suicidio assistito, pena di morte…). 

In Svizzera, invece, la Costituzione del 1874 ha introdotto il referendum legislativo facoltativo, riconoscendo a 50.000 elettori la capacità di sottoporre al voto popolare le leggi e gli atti con forza di legge; mentre nel 1891 fu introdotta l’iniziativa costituzionale, con la quale un certo numero di elettori può proporre una revisione parziale della Costituzione. Inoltre, le Costituzioni di alcuni Cantoni hanno codificato l’istituto del veto legislativo, con il quale un certo numero di cittadini può chiedere che una legge (approvata dal Parlamento) sia sottoposta alla verifica del voto popolare.

Ben diversa è la disciplina normativa in Italia, dove il referendum propositivo, previsto al momento in ambito regionale, non presenta i carattere della democrazia diretta, ma della partecipazione popolare al procedimento legislativo. Sinora le esperienze concrete sono state assai limitate e non possono costituire un precedente significativo. 

I due casi più importanti disciplinano il referendum propositivo in modo diverso. Nella Provincia di Bolzano la richiesta di referendum è accompagnata da un progetto di legge su cui si richiede il voto dei cittadini. Qualora il risultato del referendum sia favorevole all’emanazione della legge, il Presidente della Provincia la promulga. 
Nel caso, invece, della Regione Valle d’Aosta, può essere richiesto dagli elettori il referendum propositivo se il Consiglio regionale approva una proposta di legge di iniziativa popolare modificandola nei suoi elementi fondamentali.
 

Similmente nella Regione Sardegna un certo numero di elettori può presentare al Consiglio regionale una proposta di legge regionale, che è sottoposta a referendum popolare qualora il Consiglio non abbia deliberato definitivamente sulla proposta entro sei mesi.

Come si può vedere, l’istituto del referendum propositivo, pur ispirandosi a una idea comune (affidare la decisione finale circa una legge direttamente agli elettori) è stato oggetto di regolamentazioni assai diverse. 

4. La disciplina del referendum propositivo approvata in prima deliberazione dalla Camera dei deputati si ispira all’esperienza regionale, ma con alcuni significativi correttivi tenta di inserire tale istituto nell’alveo della disciplina vigente per i referendum abrogativi.

In sostanza, rafforza l’attuale disciplina dell’iniziativa legislativa popolare, prevedendo che il procedimento legislativo debba concludersi con lo svolgimento di una consultazione referendaria qualora l’iniziativa legislativa popolare sia sorretta da un numero di sottoscrizioni di almeno 500.000 elettori e le Camere non la approvino entro 18 mesi dalla sua presentazione.

Se il Parlamento approva il progetto di legge popolare nel medesimo testo o con modifiche solo formali, entro diciotto mesi dalla sua presentazione non ha luogo la consultazione referendaria. Se, invece, il Parlamento modifica sostanzialmente quel progetto di legge, i “promotori” dell’iniziativa legislativa popolare hanno un’alternativa: possono accettare la decisione parlamentaremodificativa o chiedere l’attivazione del referendum. 

In questo secondo caso, il referendum ha ad oggetto esclusivamente l’approvazione di quel progetto d’iniziativa popolare e il testo viene promulgato dal Presidente della Repubblica se ottiene il voto favorevole di almeno un quarto degli aventi diritto al voto. 

Come nel caso dei referendum abrogativi, anche la richiesta di referendum è sottoposta a un esame preventivo di ammissibilità da parte della Corte costituzionale. 

Maggio, 2019

Che cos’è il referendum propositivo

Con il mese di gennaio il Parlamento ha iniziato a discutere alcune proposte di revisione costituzionale che riguardano, tra l’altro, la riduzione del numero dei parlamentari, l’abrogazione della natura costituzionale del CNEL e il referendum propositivo.
Queste proposte, prescindendo dal loro contenuto, si segnalano per due novità rispetto alle revisioni costituzionali dal 2001 al 2016.

Prima novità: le leggi di revisione non propongono una modifica ampia ed eterogenea della Costituzione (come nel 2006 e nel 2015), che ha posto problemi in occasione dei referendum costituzionali.
Seconda novità: non si punta a un’ approvazione delle leggi costituzionali con la sola maggioranza del Governo, ma con una maggioranza qualificata, in modo da far entrare la legge immediatamente in vigore, senza il ricorso al referendum costituzionale.

Sotto il profilo delle materie sottoposte a revisione costituzionale, la proposta più innovativa è, indubbiamente, quella della introduzione in Italia dell’istituto del referendum propositivo: il dibattito è soltanto agli inizi e, al momento, sembra più utile discutere sui caratteri di questo tipo di referendum piuttosto che sul contenuto delle norme in discussione (suscettibili di ampie modificazioni durante i lavori parlamentari).

I referendum propositivi, a differenza di quelli abrogativi e costituzionali, intervengono prima e indipendentemente dall’approvazione di una legge parlamentare: semplificando, si può affermare che i referendum propositivi, al verificarsi di determinate condizioni, obbligano il legislatore a compiere una determinata scelta ovvero — in caso contrario — a demandare la decisione finale al corpo elettorale. In un contesto come quello italiano, può considerarsi una forma di “potenziamento” dell’iniziativa legislativa popolare.

Negli ordinamenti che hanno previsto il referendum propositivo, l’ispirazione di fondo è comune: si intendono rafforzare gli istituti di partecipazione popolare introducendo uno strumento di democrazia diretta, complementare o sostitutivo della democrazia parlamentare. Il referendum propositivo è stato introdotto ( e ampiamente utilizzato) soprattutto in due sistemi costituzionali: quello Nordamericano e quello Svizzero.

Negli U.S.A. i “padri fondatori”, non furono inizialmente favorevoli allo sviluppo di forme di democrazia diretta e preferirono individuare un contrappeso alla democrazia rappresentativa nei giudici piuttosto che negli istituti di partecipazione popolare. Tuttavia, si ebbe un cambio di atteggiamento in seguito a una decisione del 1912 della Corte suprema che ritenne compatibile con la Costituzione una legge dello Stato dell’Oregon in tema di iniziativa popolare. Da allora si sono svolte molti referendum (iniziative) popolari in quasi tutti gli Stati della Federazione e sui temi più disparati (riduzione pressione fiscale, legalizzazione droghe leggere, disciplina elezioni primarie, legalizzazione suicidio assistito, pena di morte…).

In Svizzera, la Costituzione del 1874 ha introdotto il referendum legislativo facoltativo, riconoscendo a 50.000 elettori la capacità di sottoporre al voto popolare le leggi e gli atti con forza di legge, mentre nel 1891 fu introdotta l’iniziativa costituzionale, con la quale un certo numero di elettori può proporre una revisione parziale della Costituzione. Inoltre, le Costituzioni di alcuni Cantoni codificato l’istituto del veto legislativo, con il quale un certo numero di cittadini può chiedere che una legge (approvata dal Parlamento) sia sottoposta alla verifica del voto popolare.

In Italia, il referendum propositivo è stato previsto in tempi recenti e solo in ambito regionale. Inoltre, le esperienze concrete sono assai limitate e non possono costituire un precedente significativo.
I due casi più importanti disciplinano il referendum propositivo in modo assai diverso.
Nella Provincia di Bolzano la richiesta di referendum è accompagnata da un progetto di legge su cui si richiede il voto dei cittadini. Qualora il risultato del referendum sia favorevole all’emanazione della legge, il Presidente della Provincia la promulga.
Nel caso, invece, della Regione Valle d’Aosta, può essere richiesto dagli elettori il referendum propositivo se il Consiglio regionale approva una proposta di legge di iniziativa popolare modificandola nei suoi elementi fondamentali.
Similmente nella Regione Sardegna un certo numero di elettori può presentare al Consiglio regionale una proposta di legge regionale, che è sottoposta a referendum popolare qualora il Consiglio non abbia deliberato definitivamente sulla proposta entro sei mesi. Il referendum propositivo è previsto anche nello Statuto della Regione Sardegna.

Come si può vedere, l’istituto del referendum propositivo, pur ispirandosi a una idea comune (affidare la decisione finale circa una legge direttamente agli elettori), è stato oggetto di regolamentazioni assai diverse. Nel caso di introduzione in Costituzione dell’istituto del referendum propositivo, i problemi principali da dipanare sono, a mio avviso, i seguenti:
a) numero dei cittadini che possono avanzare richiesta di referendum propositivo;
b) se l’oggetto del referendum riguarda solo un progetto di legge vero e proprio ovvero anche una proposta generica di indirizzo (ad esempio, approvare una legge sul diritto allo studio con le seguenti caratteristiche…..). Nel secondo caso spetterebbe al Parlamento approvare una legge entro un certo periodo che sarà sottoposta al voto finale dei cittadini;
c) stabilire se il Parlamento può intervenire (raccomandare l’approvazione o il rifiuto della proposta popolare, presentare un disegno di legge alternativo) ovvero deve rimanere neutrale;
d) fissare o meno un quorum di partecipazione per la validità del referendum;
e) se la proposta di referendum popolare deve essere posta in votazione senza intermediazioni ovvero se la sua ammissibilità debba essere valutata preventivamente da un organo di controllo come la Corte costituzionale. Nelle esperienze di altri Paesi non esiste un filtro preventivo, se mai successivamente si può impugnare la legge la legge popolare dinanzi alla Corte costituzionale.

Gennaio, 2019