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Il rapporto tra la Costituzione e il fascismo

Vi sono diverse tecniche che i giudici e gli operatori giuridici utilizzano per dare un significato alle disposizioni costituzionali: si parla, ad esempio, di interpretazione evolutiva (quando si introduce un’interpretazione in grado di rendere il significato della Costituzione allineato con le trasformazioni sociali e culturali), di interpretazione sistematica (quando una disposizione viene interpretata in modo coerente con altre disposizioni), di interpretazione conforme (quando tra possibili significati si deve seguire quello coerente con altre fonti, adesempio di natura sovranazionale o  internazionale).

In ogni caso, tuttavia, l’interpretazione del testo deve necessariamente essere coerente con la sua costituzione sostanziale, cioè con l’insieme di culture e valori giuridici, di principi a cui i Costituenti si sono riferiti al momento di scrivere il testo della Costituzione.Come ha detto in modo chiaro un grande teorico del diritto – Peter Häberle (Per una dottrina della costituzione come scienza della cultura, Carocci, Roma 2001- le norme costituzionali riflettono e producono cultura costituzionale. Ne consegue, quindi, che la costituzione formale è legata indissolubilmente alla sua costituzione sostanziale. Inoltre, quest’ultima rappresenta la “memoria storica” che ogni comunità nazionale non può e non deve perdere.

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L’antifascismo, quindi, è una fonte culturale e storica che ha ispirato e impregnato di sé il testo della Costituzione. In questo contesto interpretativo – su cui ritornerò tra poco – la XII e la XIII disposizione finale – che affermano rispettivamente la fine irreversibile delle istituzioni fasciste e monarchiche- sono l’epilogo normativo dell’intero testo costituzionale; non si tratta infatti di disposizioni transitorie, ma finali della Costituzione, che chiudono il cerchio della volontà costituente. Esprimono una decisione irrevocabile circa il futuro dell’organizzazione politica del fascismo e i membri ed eredi della casa sabauda.In altre parole la XII e XII disposizione finale hanno il loro fondamento nel passato, ma producono i loro effetti nel futuro della Repubblica italiana.

Rispetto a questa scelta costituente la legge contiene delle norme che definiscono cosa si deve intendere per “riorganizzazione del partito fascista”. La legge n.645 del 1952 qualifica come di natura fascista le organizzazioni o i movimenti che perseguono. finalità antidemocratiche o… o… o.. propugnando la soppressione delle libertà garantite dalla Costituzione o denigrando la democrazia e le sue istituzioni e i valori della Resistenza … ovvero svolgendo propaganda razzista o compiendo manifestazioni esteriori di carattere fascista”. Si tratta di distinti comportamenti, ciascuno dei quali è suscettibili di configurare una violazione dell’XII disposizione finale della Costituzione. Tale definizione è stata poi integrata dall’art.7 della legge n.152 del 1975 che ha aggiunto all’ipotesi di “associazione” e di “movimento” anche quella di “un gruppo di persone non inferiore a cinque”.  Una precisazione che riprende una osservazione che già aveva fatto Paolo Barile, il quale  ha precisato che la Costituzione ha evitato di racchiudere il concetto di “associazione” entro criteri giuridici rigidi e definiti,  accogliendone una nozione ampia e generica … del resto nella stessa XII disp.  si parla di ricostituzione «sotto qualsiasi forma» del disciolto partito fascista.

Alla luce di questa premessa, appaiono quindi del tutto arbitrarie le posizioni che tendono a qualificare la Costituzione della Repubblica come a fascista. Si tratta di una tesi che ciclicamente riaffiora nel dibattito pubblico, già a partire da alcuni interventi in Assemblea costituente, ove il liberale Lucifero ebbe a sostenere che il fascismo non avrebbe dovuto entrare nel testo costituzionale “né in forma positiva né in forma negativa”, perché l’a-fascismo è l’unica concezione “liberale di uno Stato di uomini liberi” (Assemblea costituente, Seduta di martedì 4 marzo 1947. Questa idea è debitrice dell’impostazione crociana del fascismo come parentesi del divenire storico, e viene ripetutamente distorta per sostenere che nel testo della Costituzione non vi sarebbe “alcun riferimento esplicito all’antifascismo”.Posizioni queste che sono state contrastate da una ordinanza della Corte costituzionale (n. 323 del 1988) secondo cui l’efficacia giuridica della disposizione finale non è transitoria, ma produce i suoi effetti oltre le vicende della lotta di liberazione. 

La natura irrimediabilmente antifascista della Costituzione

Secondo la Costituzione repubblicana il fascismo ha rappresentato, non solo un movimento politico e una ideologia, ma anche una forma organica di Stato – lo Stato fascista -, alternativo alle forme liberali, che a quelle sociali e democratiche.L’incompatibilità tra fascismo e Repubblica si ricava formalmente dal legame tra l’ultimo articolo della Costituzione (che vieta la ricostituzione di organizzazioni politiche di tipo fascista) e il primo, secondo cui la Repubblica è ha per fondamenta principi alternativi alla forma di Stato fascista: la sovranità popolare; le libertà, i diritti sociali e di autonomia, il principio democratico e pluralista. Principi che facendo parte della Costituzione sostanziale non possono essere oggetto di revisione costituzionale.

Più nello specifico quali contenuti del testo costituzionale debbono essere considerati come irrinunciabili, non rivedibili?Essi riguardano sia i diritti, sia l’organizzazione dello Stato. Per quanto concerne i diritti si tratta di garantire:

1. il pluralismo nelle sue diverse espressioni (istituzionale, culturale, politico, sociale, economico),
2. la centralità del lavoro, sia come diritti del singolo, sia come espressione di aggregazioni sociali, 
3. le molteplici forme di tutela delle minoranze e delle opposizioni politiche, 
4. il riconoscimento della democrazia quale tratto informatore la vita politica e associativa della comunità nazionale,
5. il principio pacifista, in quanto divieto di risolvere le controversie internazionali attraverso il ricorso alla forza militare.

Con riferimento all’organizzazione dei poteri pubblici, costituiscono regole non oggetto di revisione:

1. l’equilibrio tra i poteri, secondo il principio dei cecks and balances;
2. l’attribuzione alla magistratura dello status di ordine indipendente dall’esecutivo;
3. la centralità del Parlamento in quanto unica espressione della sovranità popolare e la conseguente necessità che vi sia un rapporto di fiducia con il Governo;
4. il riconoscimento dell’autonomia delle comunità territoriali. 

• Il principio costituzionale della “democrazia che si difende”

Molte Costituzioni contengono delle specifiche formule di limitazione dei diritti costituzionali nei confronti di organizzazioni e di singoli, riconducibili alla nozione di “democrazia che si difende”;Queste formule si traducono essenzialmente:

– o nella punizione dell’abuso nell’esercizio dei diritti,

– o nella sanzione dei c.d. “discorsi si odio”

– o nella possibilità di sciogliere associazioni o partiti considerati “antisistema” (in quanto la loro azione politica è ritenuta incompatibile con i principi della convivenza democratica).

A proposito dell’abuso nell’esercizio dei diritti si può ricordare che

l’art. 18 Cost. tedesca afferma che “chiunque, allo scopo di combattere l’ordinamento fondato sui principi di libertà e di democrazia, abusi della libertà di manifestare il proprio pensiero… decade da questi diritti fondamentali”; 

l’art. 55 Cost. spagnola, autorizza a stabilire con legge organica le forme e i casi in cui si può procedere alla sospensione di determinati diritti fondamentali nei confronti di persone determinate in occasione di interventi contro il terrorismo o le bande armate;

 l’art. 17 dell’Human rights Act del Regno Unito prescrive che nessuna disposizione possa essere interpretata nel senso di prevedere per ogni Stato, gruppo o persona un diritto a svolgere attività rivolte a distruggere diritti e libertà.

Infine, l’art. 10, 2 c. della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali  consente di sottoporre l’esercizio della libertà di espressione a determinate formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni costituenti “ misure necessarie in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l’integrità territoriale o l’ordine pubblico, la prevenzione dei reati, la protezione della salute e della morale, la protezione della reputazione o dei diritti altrui, o per impedire la divulgazione di informazioni riservate o per garantire l’autorità e l’imparzialità del potere giudiziario ”.

I c.d. “discorsi d’odio” – invece – riguardano quei contenuti che sono idonei a generare disprezzo, rancore, discriminazione, a incitare alla commissione di atti di violenza, nei confronti di persone individuate per la loro appartenenza ad un gruppo identificato in virtù di specifiche caratteristiche differenziali. Si tratta di incitamenti alla violenza nei confronti di minoranze, determinati gruppi etnici. Infine, alcune disposizioni escludono determinate formazioni politiche dalla vita pubblica e dalla rappresentanza politica. Si tratta di organizzazioni considerate “antisistema”, in quanto la loro attività politica è ritenuta incompatibile con i principi della convivenza democratica.

A questo proposito, la giurisprudenza – internazionale e costituzionale – si è premurata di individuare alcuni criteri per valutare la conformità alla Costituzione di misure restrittive del diritto di associazione politica. 

Innanzitutto, ha precisato che l’oggetto delle limitazioni deve riguardare non le finalità o i programmi politici, ma l’attività concreta posta in essere: in altri termini, la perturbazione del carattere democratico dell’ordinamento non deve essere ricostruita in astratto, ma sulla base di comportamenti concreti, che rappresentino un pericolo. In secondo luogo, i limiti alla libertà di organizzazione politica debbono essere conformi a Costituzione, cioè debbono specificare o attuare disposizioni costituzionali. Infine, il procedimento sanzionatorio deve garantire i diritti processuali riconosciuti dalla Costituzione e avvenire innanzi a un organo di natura giurisdizionale.In genere, tale organo è individuato o nel giudice costituzionale (Germania, Portogallo, Turchia, Israele) o in quello ordinario (Francia, Spagna, Italia).

Nella Costituzione italiana il tema del divieto dei partiti c.d. “antisistema” è presente in diverse parti: Un limite all’attività di determinate organizzazioni politiche è contenuto nell’ art. 18, 2 c. Cost. e riguarda le associazioni che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare. Il divieto non riguarda le organizzazioni militari, ma quelle che agiscono per obiettivi politici con la struttura di tipo militare.Un secondo limite si ricava indirettamente dall’art.117 della Costituzione secondo cui la potestà legislativa deve essere esercitata nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. Tale rinvio ci richiama al rispetto dei vincoli che la Convenzione europea per i diritti dell’uomo pone per escludere i casi di “abuso dei diritti; ma non va neppure trascurato il Trattato sottoscritto dall’Italia a Parigi il 10 febbraio 1947, che impegna il nostro ordinamento “ a prendere misure … per non permettere in territorio italiano la rinascita di organizzazioni simili a quelle fasciste, che abbiano per oggetto di privare il popolo dei suoi diritti democratici”.Un terzo limite, infine, è rappresentato dalla già richiamata XII disposizione finale della Costituzione A quest’ultimo proposito, va ulteriormente specificato che il divieto previsto dalla XII disposizione transitoria non ha ad oggetto l’art. 21 della Cost., ma ha la natura di uno specifico divieto associativo; dar vita a un’associazione -è stato detto dalla dottrina – è sempre un atto materiale, che modifica il mondo dei fatti”. Più precisamente, tale divieto non colpisce la libertà di manifestazione del pensiero, ma la creazione di organizzazioni che agiscono in conflitto con i principi della forma di Stato rappresentativa e democratica.

Della ricerca sviluppata da Roberto Louvin su “La funzione prefettizia del Presidente della Regione Valle d’ Aosta/Vallée d’aoste” vorrei sottolineare due profili di interesse– tra i molti possibili –: innanzitutto, aver puntato i riflettori su un profilo qualificante la specialità della Regione, che evidenzia la diversa qualità della sua autonomia non solo rispetto alle Regioni ordinarie, ma anche alle altre autonomie speciali; in secondo luogo, di aver posto all’attenzione degli studiosi e delle forze politiche e culturali del paese un tema di diritto costituzionale che chiama direttamente in causa le teorie sulla forma di Stato composto. Cioè il rapporto che esiste tra l’amministrazione  decentrata dello Stato e il tipo di autonomia riconosciuta ai territori.  

Per meglio precisare questi motivi di interesse è, a mio avviso, opportuno inserire lo status della Regione Valle d’Aosta all’interno dei tipi di autonomia presenti in Europa: cioè il federalismo unitario, le autonomie asimmetriche e  il regionalismo ordinario.

Il federalismo unitario è stato, insieme all’esperienza svizzera, la prima forma di autonomia dei territori affermatasi in Europa: essa si è contrapposta al federalismo originario, di matrice liberale,  espresso dalle rivoluzioni indipendentistiche e  anticoloniali che hanno favorito la nascita degli Stati Uniti d’America e successivamente gli assetti federali dell’America latina.

Il c.d. federalismo “originario” avevano concepito l’Unione federale come l’espressione di un patto, di un accordo che si fondava sulla libera unione di territori giuridicamente eguali, accomunati dalla cultura, dagli interessi economici e politici. Il federalismo unitario, invece, è di tipo devolutivo: non a caso, il suo “prototipo” è stato individuato nella tradizione costituzionale prussiana, la quale, contrapponendosi all’accentramento francese, aveva optato per un assetto costituzionale che contemperasse l’unità della Nazione con la salvaguardia delle realtà territoriali che si erano confederate in seguito al Congresso di Vienna.  Questa nuova organizzazione costituzionale si perfezionò in Germania con l’approvazione della Costituzione del 1871 e fu successivamente aggiornata dalla Costituzione di Weimar del 1919 e della Legge fondamentale del 1949. Nonchè nella Costituzione austriaca del 1920.

I tratti tipici del federalismo “unitario” sono individuabili nell’omogeneità, nella lealtà federale e nella peculiare struttura del bicameralismo. 

In base all’omogeneità i Länder sono sottoposti agli stessi vincoli costituzionali e l’autonomia delle comunità territoriali non è tanto un diritto, quanto una garanzia istituzionale che si deve manifestare “all’interno” della legge. A differenza del federalismo americano la titolarità della sovranità appartiene alla Federazione, mentre i Länder  godono di una condizione di autonomia.

A sua volta, il principio di lealtà vincola la Federazione e i Länder a tenere una condotta rispettosa del principio di solidarietà: da ciò l’affermazione di un federalismo di tipo cooperativo; mentre la struttura del bicameralismo consente ai territori di collaborare alla legislazione della Federazione.

Anche in Austria il processo di federalizzazione si è caratterizzato per elementi non secondari di centralismo e per una ponderata distribuzione delle attività “sovrane” secondo criteri devolutivi: tale soluzione è stata condizionata sia da ragioni storiche (come il lascito della Monarchia e la posizione assorbente della Capitale); sia da motivi di tipo culturale riconducibili alle teorie sullo Stato amministrativo che hanno ispirato la Costituzione del 1920.  

L’alternativa al federalismo unitario è storicamente rappresentata in Europa dall’affermazione di esperienze di regionalismo devolutivo, omogeneo, il cui primo esempio si rinviene nel Titolo V della Costituzione italiana.  A nostro avviso, la scelta compiuta dai costituenti non ha rappresentato lo sbocco naturale di un’aspirazione storica, bensì è stata il frutto del nuovo contesto politico prodotto dalla crisi della Monarchia e dalla guerra; nonché della consapevolezza dei problemi che l’edificazione dell’ordinamento repubblicano poneva.

In sintesi, il testo che uscì dai lavori della Seconda Sottocommissione fu espressione di una mediazione che scartò le due prospettive opposte rappresentate dall’opzione federale e dalla regressione del principio di autonomia politica a quello di decentramento. Muovendosi all’interno di questi due estremi i costituenti accentuarono il ruolo del legislatore nazionale nel definire i caratteri dell’autonomia, come evidenzia la formula dell’art. 5 Cost., ove si utilizza l’espressione “promuove” per evidenziare che il processo di decentramento deriva dall’azione unilaterale del soggetto titolare della sovranità.

Un terzo modo di declinare il principio di autonomia è individuabile nelle esperienze che hanno dato vita a un assetto intermedio tra il federalismo e il regionalismo, fondato sul principio dispositivo, in modo che ogni comunità territoriale potesse godere del livello di  autonomia di cui aveva bisogno  in base alla sua specificità storica e culturale.

Questa visione dell’autonomia ebbe il suo prototipo nella Costituzione della Seconda Repubblica spagnola del 1931, la quale  diede vita a una forma di autonomia regolata dall’alto, ma che consentiva ai territori diverse opzioni, prevedeva una asimmetria sia sotto il profilo delle competenze che delle regole di organizzazione.

Tale impostazione caratterizza oggi la Costituzione del Belgio, la quale è un ibrido tra federalismo e regionalismo, al punto che la stessa Costituzione afferma che il Belgio è uno Stato federale, composto da Regioni e da Comunità territoriali. Essa emerge anche dal modo con cui la Costituzione spagnola ha riconosciuto sia gli hechos diferenciales che qualificano la peculiarità di alcuni territori (Navarra, Canarie, Andalusia, Comunità valenziana, Castilla-León), sia le specificità delle nazionalità storiche presenti nei territori dei Paesi Baschi, della Catalogna e della Galizia. 

A nostro avviso, rientra tra le forme di autonomia intermedie tra federalismo e regionalismo anche l’esperienza italiana del regionalismo speciale, il cui principium individuationis deve essere ricercato nell’ “individualità” culturale e storico- politica di alcuni territori. In altri termini, la specialità regionale si è manifestata attraverso la costituzionalizzazione di poteri diversi e più intensi, ma la sua ragione d’essere consisteva nella loro “specificità” storica: nella presenza di tradizioni giuridiche, assetti proprietari risalenti nel tempo, diritti storici e forme organizzative e gestionali  tipiche di quelle comunità.

A nostro avviso, tuttavia, all’interno del regionalismo speciale, gli Statuti della Valle d’Aosta e della Sicilia meritano un’attenzione particolare in quanto, essendo stati approvati anteriormente all’approvazione del titolo V della Costituzione, delineano una visione della forma di Stato regionale e una concezione innovativa dei rapporti tra l’autonomia dei territori e l’amministrazione statale, di ispirazione federale; una visione che però regredirà nel corso del dibattito costituente, non trovando un supporto nel testo della Costituzione.

Questa concezione innovativa  si evidenzia – come ha trattato diffusamente Louvin –  nella scelta di sopprimere la Provincia di Aosta e di affidare al Presidente della Regione l’esercizio delle funzioni prefettizie. Essa è confermata dallo Statuto siciliano, in cui il Presidente della Regione assomma la duplice qualità di capo del Governo regionale e rappresentante nella Regione del Governo dello Stato: tale riconoscimento, inoltre, esce rafforzato dagli articoli successivi dello Statuto che gli affidano il mantenimento dell’ordine pubblico a mezzo della polizia dello Stato e la partecipazione, con voto deliberativo, al Consiglio dei Ministri nelle materie che interessano la Regione. 

Queste disposizioni di rango costituzionale debbono essere interpretate in connessione con il dibattito giuridico e politico di quei mesi, dal quale emergeva una tendenza – autorevole anche se non maggioritaria –la quale tendeva a considerare le autonomie regionali un’occasione di riforma della stessa organizzazione  decentrata dello Stato.

Per rafforzare questo valutazione vorrei richiamare alcuni giudizi espressi in quel periodo da  importanti giuristi e politici.

Costantino Mortati, in un suo intervento in Assemblea costituente del 29 luglio,194  affermò che  una vera autonomia suppone “ che si possa fare a meno del controllo esterno, cioè dell’intervento di organi dello Stato centrali….Occorrerebbe ricorrere al controllo interno, nell’ambito degli enti stessi, attraverso l’interessamento dei cittadini alla cosa pubblica, come per esempio un sistema di azioni popolari”.

A sua volta, Oliviero Zuccarini, ripensando al dibattito costituente relativo al titolo V della Costituzione,  ha ricordato che “il Prefetto è un organo che ha determinato la scandalosa sorpresa degli osservatori della stampa inglese e americana per i quali la figura del prefetto come figura di primo piano nella vita politica è inconcepibile”, giungendo alla conclusione amara che non è concepibile l’autonomia, una stessa vita locale “ con le prefetture in piedi” .

  Infine, Vezio Crisafulli, commentando l’impugnativa da parte del Governo De Gasperi di due leggi della Regione Sicilia  finalizzate a dare attuazione allo Statuto Siciliano, fornisce un’ interpretazione importante del “silenzio” della Costituzione a proposito della posizione dei Prefetti – una valutazione  di segno diverso da quella che prevalse di fatto nei primi anni di vita repubblicana-.  A suo avviso, l’esame dei lavori preparatori della Costituzione evidenzierebbe come la mancata costituzionalizzazione dell’istituto prefettizio fosse strumentale all’intenzione di attuare con legge ordinaria una riforma dell’amministrazione locale, che superasse questo “tipico residuo storico di ordinamenti rigorosamente accentrati su basi burocratiche”. 

  Tale volontà costituente emergerebbe anche dalla nuova disciplina costituzionale dei controlli di legittimità sugli atti amministrativi comunali e provinciali: che ha trasferito tale competenza dal Prefetto a nuovi organi regionali. 

  A mio avviso, non significa forzare il dibattito in Assemblea costituente se si ritiene che le scelte compiute dagli Statuti della Valle d’Aosta e della Sicilia non riguardava solo la specificità di quei territori, ma riguardava anche una prospettiva di organizzazione della Repubblica che non riuscì a prevalere nel mutato contesto politico del 1947.

  A conferma di questa valutazione si possono richiamare anche alcuni interventi nel dibattito relativo all’art.130 Cost. i quali avevano sottolineato come la figura del Prefetto non fosse compatibile con la costituzionalizzazione del Commissario del Governo: il Prefetto, infatti, indicava una prospettiva gerarchica nelle relazioni interistituzionali, mentre la  regionalizzazione doveva implicare un rapporto relazionale tra lo Stato e i territori.

  Tuttavia, lo spirito pattizio che ha contrassegnato i lavori i costituenti spinse a non prendere in Assemblea costituente una decisione esplicita a proposito di questo tema divisivo, demandando la soluzione del problema a un altra fase della vita istituzionale. In altri termini, il “silenzio” o la “non scelta” dell’Assemblea costituente in  materia ha facilitato la continuità dell’istituto prefettizio. 

Esso, anzi, è riuscito a riprendere il suo percorso istituzionale, trovando addirittura una rivalutazione/rivitalizzazione.

 Con il decreto legislativo n. 300 del 1999 il Prefetto della Provincia capoluogo della Regione incrementò le proprie competenze assorbendo quelle del Commissario di Governo; mentre con il Decreto presidenziale n. 287 del 2001  ha acquisito una competenza di tipo residuale.

E’, a mio avviso, interessante  mettere a confronto la traiettoria seguita dall’istituto prefettizio italiano con quella del Governatore civile spagnolo.

Le Cortes contituyentes spagnole, nell’affrontare il tema della rappresentanza dello Stato  all’interno delle Comunità  autonome, si erano ispirate chiaramente alla soluzione italiana dell’art. art.130 Cost.  L’art. 154 della Costituzione spagnola  ha disposto che “Un Delegato di nomina governativa dirigerà l’Amministrazione statale nel territorio della Comunità Autonoma, coordinandola, ove necessario, con l’amministrazione propria della Comunità.”

  La dottrina e le coalizioni politiche successive all’approvazione della Carta costituzionale nutrirono molti dubbi circa una possibile convivenza tra l’organo ereditato dal passato – il Governatore civile – e quello nuovo previsto dalla carta costituzionale, il quale si rifaceva come nomenclatura alle esperienze repubblicane. Di conseguenza, fu avviato un percorse riformatore a tappe finalizzato a superare la  figura dei Governatore civile.

  Dapprima, il Decreto Reale del 10 ottobre del 1980 introdusse nelle Comunità autonome della Catalogna e dei Paesi Baschi la figura del Gobernator general, che si poneva in una posizione di superiorità gerarchica nei confronti dei Governatori civili, i quali persero la precedente capacità di interlocuzione diretta con il Governo. 

Successivamente, un Decreto Reale del 22 dicembre 1980  modificò la funzione dei Governatori civili da organo titolare dell’ indirizzo amministrativo statale  sul territorio a semplice soggetto rappresentativo del Governo nella Provincia.  

Inoltre, nel 1982, i governatori non vennero più qualificati come i massimi responsabili dell’ordine pubblico nelle Province, ma come i garanti del rispetto dei diritti e delle libertà; con il conseguente obbligo di coordinarsi con gli organi delle Comunità autonome. Infine, la legge n. 6 del 1997 sull’organizzazione e funzionamento dell’amministrazione generale dello Stato (LOFAGE) potenziò la figura del Delegato attribuendogli una funzione di direzione dell’amministrazione territoriale dello Stato (a scapito dei Governatori civili).

In definitiva, se in Spagna, si è cercato di valorizzare la figura del Delegado del Gobierno a scapito dei Governatori provinciali, in Italia si è registrata una dinamica antitetica, in quanto la revisione costituzionale ha eliminato la figura del Commissario del Governo equiparando, relativamente a questo profilo, il sistema regionale a quello degli enti locali territoriali. 

A conclusione di queste brevi considerazioni è possibile, al momento, sottolineare come la “parabola” involutiva che ha contrassegnato il nostro regionalismo non abbia saputo valorizzare la “carica di rottura” (rispetto alla storia costituzionale italiana) espressa dalla scelta costituente di introdurre una forma di regionalismo speciale; mentre si è progressivamente affermata una “narrazione” volta a depotenziare le ragioni che avevano giustificato tale scelta.

Al punto che ancora recentemente, nel corso di audizioni parlamentari sul tema alcuni “esperti” hanno auspicato un ripensamento circa “la differenziazione tra Regioni ordinarie e Regioni ad autonomia speciale (a parte la tutela speciale per il Trentino Alto Adige), alla luce del fatto che sono probabilmente da ritenersi superate le stesse ragioni che portarono alla loro istituzione, ovvero fattori storici o identitari”; così come si è proposto di favorire un processo di riduzione delle diversità ingiustificate”.

 Riprendendo il titolo – ma non il significato– di una canzone di De André -“in direzione ostinata e contraria”- il percorso di “rimozione”  (ostinata e contraria) del significato delle specialità regionale ha alimentato un filone di confuso regionalismo di tipo asimmetrico che si muove nella direzione opposta del pensiero federale o del regionalismo speciale. 

Se quest’ultimo si fonda sul riconoscimento di “solide identità collettive, di cui costituiscono la proiezione istituzionali”, sul riconoscimento della storia e della cultura di alcuni territori; se il federalismo esprime la volontà dei territori di unirsi, pur senza rinunciare alla propria originaria autonomia; il regionalismo asimmetrico  invece non si fonda sulla tradizione storica dei territori, né è animato da una tensione unitaria: considera le materie regionali contenute nell’art.117 Cost. alla stregua di una tabla de quesos ( secondo l’immagine azzeccata dei nostri colleghi spagnoli): cioè la revisione dell’art.116, 3 comma abilita le regioni scegliere da un carrello che contiene diversi tipi di competenze, quelle che ritengono preferibili. Incrinando così alcuni criteri di base  che informano il sistema regionale, come il principio di solidarietà e il senso di appartenenza a una comunità nazionale. 

L’opportunità di ripensare l’attuazione dell’art.116, 3 comma, Cost.: alcune considerazioni preliminari.

L’unica disposizione costituzionale in grado di inserire le Regioni italiane all’interno del dinamismo che sembra contraddistinguere alcuni sistemi regionali europei è rinvenibile nell’art.116,3 c. Cost., il quale potrebbe aprire il nostro sistema a una visione “nuova” del regionalismo: basata su relazioni istituzionali di tipo pattizio e di natura settoriale – contrapposte a quelle attualmente vigenti, di natura multilaterale e paritaria –. In altri termini l’attuazione della “clausola di asimmetria” potrebbe favorire una più compiuta realizzazione dell’autonomia ordinaria, che faccia perno sulle specificità delle identità territoriali. 

Per queste ragioni il dibattito su di una possibile applicazione dell’art.116,3 c. Cost., ravvivato  dopo l’esito negativo del referendum costituzionale del 2016 dall’iniziativa di tre regioni (Veneto, Lombardia, Emilia-Romagna),merita da parte della dottrina una riflessione approfondita, organica e scientificamente corretta (cioè non condizionata da pregiudizi extra-giuridici). La natura e i limiti del presente lavoro sconsigliano un approfondimento dei molteplici profili coinvolti, il ché – tuttavia – non ci esime dal compiere alcune notazioni finali relative sia alla motivazione istituzionale che può giustificare uno statusdi regionalismo asimmetrico, sia ad alcuni aspetti problematici del procedimento individuato dalla disposizione costituzionale.

Innanzitutto, sarebbe opportuno considerare quale/i  tra le diverse motivazioni che sono alla base del principio di autonomia contraddistinguono la richiesta di autonomia differenziata ai sensi dell’art.116,3 comma, Cost.

L’esperienza comparata ha evidenziato sinora tre diversi modi di intendere il principio di autonomia. Innanzitutto, l’autonomia come riconoscimento delle differenze storiche, culturali, identitarie dei territori: in questo caso, come efficacemente affermato da un’autorevole dottrina le autonomie speciali si basano su «elementi pregiuridici », su «radici antropologico-culturali degli enti ad autonomia speciale, i quali si fondano su solide identità collettive, di cui costituiscono la proiezione istituzionale.  Quindi, l’autonomia come riconoscimento del principio dispositivo, il quale presuppone margini di discrezionalità sia nell’individuare la comunità di riferimento, sia nel determinare i principi di organizzazione e le competenze esercitabili: ovviamente, la dimensione quantitativa e qualitativa dell’asimmetria deve trovare una giustificazione in concreti “fatti differenziali” (sociali, culturali, economici) riconosciuti dall’ordinamento generale.

Infine, il principio di autonomia può essere coniugato nella sua dimensione funzionale quale criterio organizzativo finalizzato a valorizzare l’efficienza e l’effettività dell’azione dei pubblici poteri. In questo contesto la distribuzione delle competenze tra i livelli istituzionali si ispira a principi di natura organizzativa come i criteri di adeguatezza e  di sussidiarietà che il Titolo V della Costituzione ha codificato in ambito amministrativo, ma che possono  estendersi – a nostro avviso- anche alla funzione legislativa.

Nella fase di avvio del procedimento di cui all’art.116,3 comma Cost. la Regione interessata deve preliminarmente qualificare la propria richiesta di differenziazione alla luce delle variabili sopra richiamate: tale decisione istituzionale costituisce il parametro per valutare, in sede di intesa e di approvazione da parte del Parlamento, la congruità delle ulteriori attribuzioni rivendicate.

Con riferimento specifico all’iter attivato dalle Regioni Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna mi pare che lo statusdi asimmetria non possa sicuramente essere ricondotto a una motivazione identitaria, assimilabile a quella del regionalismo speciale; le rivendicazioni avanzate dalle tre regioni del Nord non hanno una base culturale e storica, ma si collegano a motivazioni economiche o ad obiettivi di maggior efficienza nell’esercizio di determinate funzioni. Si può ritenere, quindi, che nella fattispecie la procedura di cui al terzo comma dell’art.116 Cost. sia riconducibile a una prospettiva funzionale. Tuttavia, essa si propone  anche di valorizzare la volontà dispositiva dei territori interessati (riecheggiando alcuni aspetti dispositivi dell’ Estado autónomico spagnolo): il procedimento costituzionale deve pertanto coniugare, in un contesto di regionalismonon uniforme,aspetti del principio dispositivo con profili propri del criterio di sussidiarietà. 

L’avvio del procedimento (“ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia possono essere attribuite ad altre Regioni…su iniziativa della Regione interessata) sembra far riferimento al principio dispositivo: infatti, come nell’ordinamento spagnolo è affidata alle Comunità autonome l’individuazione delle competenze da inserire negli Statuti, così in Italia compete agli organi della Regione puntualizzare le “ulteriori forme e condizioni di autonomia”.

Si tratta di una innovazione da non sottovalutare dal momento che sinora il regista “assoluto” del processo di decentramento è stato individuato nello Stato (e nelle forze politiche nazionali). Già la scelta costituente ritenne che l’autonomia non scaturisse dal principio dispositivo, bensì si sviluppasse su impulso della legge, cui competeva determinare i principi fondamentali delle materie regionali, stabilire con apposite norme quando e come trasferire alle Regioni le funzioni amministrative, limitare la legislazione concorrente e quella residuale delle Regioni, coordinare la finanza pubblica e il sistema tributario. D’altra parte, la formulazione dell’art.5 Cost. utilizza l’espressione “promuove” per evidenziare che il processo di decentramento deriva dall’azione unilaterale del soggetto titolare della sovranità, cioè dallo Stato. 

Per quanto concerne l’obbligo di “sentire” gli enti locali, il testo costituzionale affida alla discrezionalità delle Regioni la disciplina delle modalità di consultazione; in proposito la gamma delle opzioni è assai ampia, potendo spaziare dalla consultazione  dei singoli enti (tramite deliberazioni dei rispettivi Consigli) alla consultazione delle aree territoriali (per esempio, coinvolgendo le Province) o alla consultazione degli organi rappresentativi il sistema regionale delle autonomie locali (attraverso il Consiglio delle autonomie locali o le associazioni dei Comuni e delle Province).

A sua volta, la fase dell’intesa tra lo Stato e la Regione presenta alcuni profili sicuramente innovativi rispetto alla tradizione del trasferimento delle funzioni dallo Stato alle Regioni ed ai Comuni. 

Innanzitutto il procedimento assume una struttura multilaterale la quale coinvolge non solo la Regione interessata e il Governo (con particolare rilevanza per i Ministeri interessati al processo devolutivo e il Ministero dell’economia per quanto concerne i profili finanziari), ma anche le forze politiche nazionali (la cui valutazione dei contenuti dell’intesa è decisiva per il buon esito del voto finale sulla legge) e le altre Regioni (indirettamente coinvolte in sede di eventuale discussione in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome). Esso ricorda, fatte le debite differenze, l’esperienza dei Pactos autonómicos, che in Spagna ha caratterizzato l’evoluzione del regionalismo in un contesto di autonomia differenziata, retta dal principio dispositivo.

In secondo luogo, il procedimento si ispira a un sistema di relazioni di natura bilaterale che, per un verso, si affianca (pur non coincidendo) a quello che regola i rapporti tra lo Stato e le cinque Regioni ad autonomia speciale e, per un altro verso, si differenzia dal “modello” generale che, in tema di leale collaborazione tra i livelli istituzionali, si impernia sulla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome. In tal modo  viene incrinato il tradizionale sistema multilaterale e paritario, che ha assunto un ruolo importante nel rafforzare  l’idea di un regionalismo omogeneo ed uniforme. 

Se tale tendenza non si limitasse soltanto alle tre Regioni ordinarie che hanno avviato l’iterattuativo l’art.116,3 comma Cost. e si verificasse un incremento del regionalismo asimmetrico, sarebbe possibile individuare un ulteriore avvicinamento del regionalismo italiano all’ esperienza spagnola: sintetizzabile, per quanto concerne la distribuzione delle competenze tra lo Stato e le autonomie regionali, in una trasformazione della forma regionale assimilabile alla nota teoria  spagnola della tabla de quesos,con effetti che potrebbero produrre anche in Italia quanto affermato da P. Cruz Villalón a proposito delle Comunità autonome:  “se pondría en marcha un proceso de transformación del Estado que se sabe perfectamente donde comienza pero que el nuestro hombre no sabría decir donde termina”.

In questa fase del procedimento (“La legge è approvata ……..sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”)  assume un rilievo preminente il criterio funzionale : di conseguenza, il Governo – in sede di approvazione dell’intesa- e il Parlamento – approvando la legge che conclude il procedimento previsto dall’art.116,3 c. Cost. – dovrebbero valutare se le scelte dispositive della Regione siano funzionalmente congrue rispetto al principio di sussidiarietà, prestando una particolare attenzione per l’efficacia del sistema e la salvaguardia della natura unitaria dell’ordinamento complessivo.

In altri termini, in questa fase diviene centrale valutare se vi siano le condizioni affinché la regionalizzazione di determinate attribuzioni generi nei territori interessati dall’intesa migliori standardqualitativi nell’erogazione di determinati servizi, assicuri una maggior efficienza nella regolazione delle funzioni, apporti un effettivo beneficio alle realtà decentrate senza compromettere l’unitarietà del sistema amministrativo. In sintesi, la fase “statale” del procedimento dovrebbe mettere a confronto la volontà dispositiva della Regione con la valutazione dei “benefici” che tali richieste apportano all’ordinamento generale. 

Inoltre, l’intesa dovrebbe prevedere una o più fasi di verifica, in modo da monitorare nel tempo sia l’efficienza e l’efficacia con cui la Regioni ha esercitato le nuove competenze, sia gli effetti che tali trasferimenti hanno riverberato sulla funzionalità complessiva del sistema: con la possibilità di rivedere, alla luce di siffatte verifiche, il contenuto dell’intesa.

Infine, l’approvazione della legge da parte del Parlamento sembra possedere una triplice caratteristica: è rinforzata sia sotto il profilo della competenza (solo tale fonte può dare attuazione all’art.116,3 c. Cost.), che del procedimento (non  rientra nei casi di iniziativa legislativa di cui all’art.71 Costituzione); inoltre, il potere deliberativo dell’assemblea appare circoscritto, in quanto non sembra prevedere la possibilità di emendare il testo presentato dal Governo sulla base dell’intesa con la Regione interessata.

L’espressione utilizzata dal legislatore costituzionale (la legge è approvata) trova due precedenti nella normativa approvata dall’ Assemblea costituente: sotto il profilo linguisticoriprende sia la disposizione dell’art.8 Cost. in materia di rapporti con le confessioni religiose acattoliche (I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze), sia la disposizione originaria dell’art.128 Cost. in tema di autonomia statutaria delle Regioni ordinarie (Lo statuto è deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti, ed è approvato con legge della Repubblica). In entrambe le fattispecie la discrezionalità del Parlamento è risultata nella prassi limitata all’alternativa tra approvare o non approvare i contenuti dell’atto su cui è chiamato a deliberare: in ogni caso il Parlamento non potrebbe autonomamente modificare in sede legislativa il contenuto (dell’intesa tra le confessioni religiose o dello Statuto della Regione ordinaria) senza il consenso dei soggetti che l’hanno adottato.

Tuttavia, nel caso di specie, sarebbe opportuno far riferimentoall’originaria  formulazione dell’art.123 Cost., non solo ratione materiae,ma anche perché la prassi che ha preceduto l’approvazione dei primi Statuti regionali fornisce utili orientamenti  circa il possibile iter attuativo dell’art.116,3 comma, Cost. In quella occasione, infatti, il Parlamento ha “tacitamente”  affidato a una Camera il compito non solo di iniziare l’esame del testo, ma anche di avviare un’interlocuzione con le Regioni interessate, qualora la formulazione dello Statuto deliberato dal Consiglio regionale presentasse norme lesive dell’art.123 Cost.  

Alla luce di tale procedura, frutto di una convenzione costituzionale, il Parlamento ha potuto evitare di non approvare il testo dello Statuto, demandando a una nuova interlocuzione tra il Governo e il Consiglio regionale la predisposizione di un testo riformulato alle luce delle osservazioni dell’aula parlamentare. Si tratta di un precedente che, a nostro avviso, potrebbe essere utilmente utilizzato anche in sede di attuazione dell’art.116,3 comma, Cost.

A conclusione di questo contributo vorrei esprimere un rilievo critico e un auspicio. 

Il primo fa riferimento alla circostanza che l’iter attuativo l’art.116,3 comma Cost., avviato da pochi mesi, sta generando dubbi interpretativi riconducibili essenzialmente al fatto che, una volta entrata in vigore la revisione costituzionale del 2001, il legislatore ha evitato di tradurre gli essenziali enunciati normativi del dettato costituzionale in un procedimento dettagliato e  compiuto nei suoi passaggi più significativi. Forse per disinteresse, forse per disattenzione, forse per l’implicita convinzione che la disposizione dell’art.116 Cost. potesse rimanere  inattuata a tempo indeterminato, la materia non è stata oggetto di alcuna disciplina attuativa. Così come va criticamente evidenziato che tuttora i regolamenti parlamentari non hanno affrontato le questioni connesse alla traduzione in legge dell’intesa tra il Governo e la Regione interessata. Si tratta di un’omissione grave, in quanto l’iter legis  in questione possiede una valenza di natura costituzionale.

Pertanto, le fasi  “governativa” e “parlamentare”  del procedimento  si stanno avviando  lungo un percorso incerto non solo nel quando, ma anche con  riferimento al quomodo, dal momento che non può far affidamento su parametri di riferimento giuridicamente certi.

L’auspicio consiste, infine, nella circostanza che la dottrina costituzionalistica possa contribuire, in questa come nelle precedenti fasi del regionalismo italiano, a fornire il contesto teorico e alcune soluzioni operative affinché lo Stato regionale italiano possa uscire dallo stallo che sta vivendo, dal “cono d’ombra” dietro cui rischia di eclissarsi, allineandosi alle più dinamiche tendenze che, nel contesto dell’Unione europea, qualificano il dibattito in altri paesi.

1. Il punto di partenza per una riflessione sul tema è costituito dall’innegabile crisi che coinvolgono, sia pure in misura differente, la gran parte delle democrazie rappresentative, tradizionalmente intese. I partiti politici non appaiono più in grado di svolgere efficacemente e stabilmente il compito di intermediari tra la società e lo Stato, di assicurare una efficace partecipazione dei cittadini ai processi deliberativi istituzionali. 

Inoltre, il diaframma che separa le istituzioni rappresentative dalla società è acuito sia da fenomeni di corruzione, sia da una “ professionalizzazione” del ceto politico, che non consente un’effettiva rappresentatività delle diverse componenti della società e un fisiologico ricambio della c.d. “classe politica”.

Questi fenomeni – con riferimento all’Italia – mettono in crisi il circuito della democrazia rappresentativa individuato dai nostri Costituenti, il quale faceva perno sul binomio suffragio universale (art.48 Cost.)/ centralità dei partiti politici come strumento per assicurare la partecipazione dei cittadini alla determinazione della politica nazionale (art.49 Cost.).

Un modello rappresentativo in cui i cittadini si limitino ad eleggere periodicamente i propri rappresentanti, i quali, a loro volta, esercitano in completa e totale autonomia il proprio mandato senza rispondere del loro operato e senza alcuna forma di controllo effettivo da parte degli elettori, non può più ritenersi soddisfacente.

2. Da ciò l’esigenza di individuare rimedi idonei a dare nuovo vigore alla democrazia rappresentativa, di introdurre nell’assetto istituzionale dello Stato istituti che consentano di rendere trasparenti le procedure attraverso cui gli organi rappresentativi esprimono la volontà dello Stato e attivare canali efficaci di partecipazione democratica. Pur nella diversità delle soluzioni, l’obiettivo comune può essere individuato in una tensione verso una sovranità popolare sostanziale (non limitata al solo momento – pur importantissimo – del voto). La «scommessa» sottesa alle diverse forme di intervento popolare deve essere quella di una partecipazione che, pur senza disconoscere il potere delle Assemblee rappresentative (Parlamento, Consigli regionali e comunali), eserciti un’effettiva influenza  sulle decisioni finali .

A tal fine si sono affermate nell’esperienza costituzionale contemporanea alcune linee di tendenza finalizzate, di volta in volta, a completare attraverso strumenti di democrazia diretta l’azione delle istituzioni rappresentative; a utilizzare le nuove tecnologie per incrementare le forme di partecipazione politica; a dar vita a forme di partecipazione collettiva alle decisioni pubbliche.

Tra gli strumenti di valorizzazione della partecipazione popolare possono essere annoverati anche i vari tipi di referendum propositivi presenti in diversi ordinamenti. Rientra in questa tendenza, il recente disegno di legge costituzionale di riforma dell’art. 71 della Costituzione, il n. 1089, approvato il 21 febbraio 2019 dalla Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati e attualmente all’esame in Senato.

3. Per evitare fraintendimenti è necessario non confondere due esperienze assai differenti: da un lato le c.d. initiatives, riconducibili ai variegati modelli svizzeri (federale e cantonali) o alle esperienze statunitensi che costituiscono delle vere e proprie forme di democrazia diretta; dall’altro lato,  i referendum propositivi che  rappresentano in estrema sintesi una sorta di iniziativa legislativa popolare rafforzata. Si può affermare che i referendum propositivi, al verificarsi di determinate condizioni, obbligano il legislatore a compiere una determinata scelta ovvero — in caso contrario — a demandare la decisione finale al corpo elettorale. 

Il prototipo delle initiatives si è formato negli Stati Uniti d’America. Inizialmente i “padri fondatori”, non furono favorevoli allo sviluppo di forme di democrazia diretta e preferirono individuare un contrappeso alla democrazia rappresentativa nei giudici piuttosto che negli istituti di partecipazione popolare. Tuttavia, si ebbe un cambio di atteggiamento in seguito a una decisione del 1912 della Corte suprema che ritenne compatibile con la Costituzione una legge dello Stato dell’Oregon in tema di iniziativa popolare. Da allora si sono svolti molti referendum (iniziative) popolari in quasi tutti gli Stati della Federazione e sui temi più disparati (riduzione pressione fiscale, legalizzazione droghe leggere, disciplina elezioni primarie, legalizzazione suicidio assistito, pena di morte…). 

In Svizzera, invece, la Costituzione del 1874 ha introdotto il referendum legislativo facoltativo, riconoscendo a 50.000 elettori la capacità di sottoporre al voto popolare le leggi e gli atti con forza di legge; mentre nel 1891 fu introdotta l’iniziativa costituzionale, con la quale un certo numero di elettori può proporre una revisione parziale della Costituzione. Inoltre, le Costituzioni di alcuni Cantoni hanno codificato l’istituto del veto legislativo, con il quale un certo numero di cittadini può chiedere che una legge (approvata dal Parlamento) sia sottoposta alla verifica del voto popolare.

Ben diversa è la disciplina normativa in Italia, dove il referendum propositivo, previsto al momento in ambito regionale, non presenta i carattere della democrazia diretta, ma della partecipazione popolare al procedimento legislativo. Sinora le esperienze concrete sono state assai limitate e non possono costituire un precedente significativo. 

I due casi più importanti disciplinano il referendum propositivo in modo diverso. Nella Provincia di Bolzano la richiesta di referendum è accompagnata da un progetto di legge su cui si richiede il voto dei cittadini. Qualora il risultato del referendum sia favorevole all’emanazione della legge, il Presidente della Provincia la promulga. 
Nel caso, invece, della Regione Valle d’Aosta, può essere richiesto dagli elettori il referendum propositivo se il Consiglio regionale approva una proposta di legge di iniziativa popolare modificandola nei suoi elementi fondamentali. 

Similmente nella Regione Sardegna un certo numero di elettori può presentare al Consiglio regionale una proposta di legge regionale, che è sottoposta a referendum popolare qualora il Consiglio non abbia deliberato definitivamente sulla proposta entro sei mesi.

Come si può vedere, l’istituto del referendum propositivo, pur ispirandosi a una idea comune (affidare la decisione finale circa una legge direttamente agli elettori) è stato oggetto di regolamentazioni assai diverse. 

4. La disciplina del referendum propositivo approvata in prima deliberazione dalla Camera dei deputati si ispira all’esperienza regionale, ma con alcuni significativi correttivi tenta di inserire tale istituto nell’alveo della disciplina vigente per i referendum abrogativi.

In sostanza, rafforza l’attuale disciplina dell’iniziativa legislativa popolare, prevedendo che il procedimento legislativo debba concludersi con lo svolgimento di una consultazione referendaria qualora l’iniziativa legislativa popolare sia sorretta da un numero di sottoscrizioni di almeno 500.000 elettori e le Camere non la approvino entro 18 mesi dalla sua presentazione.

Se il Parlamento approva il progetto di legge popolare nel medesimo testo o con modifiche solo formali, entro diciotto mesi dalla sua presentazione non ha luogo la consultazione referendaria. Se, invece, il Parlamento modifica sostanzialmente quel progetto di legge, i “promotori” dell’iniziativa legislativa popolare hanno un’alternativa: possono accettare la decisione parlamentaremodificativa o chiedere l’attivazione del referendum. 

In questo secondo caso, il referendum ha ad oggetto esclusivamente l’approvazione di quel progetto d’iniziativa popolare e il testo viene promulgato dal Presidente della Repubblica se ottiene il voto favorevole di almeno un quarto degli aventi diritto al voto. 

Come nel caso dei referendum abrogativi, anche la richiesta di referendum è sottoposta a un esame preventivo di ammissibilità da parte della Corte costituzionale. 

Maggio, 2019

Con il mese di gennaio il Parlamento ha iniziato a discutere alcune proposte di revisione costituzionale che riguardano, tra l’altro, la riduzione del numero dei parlamentari, l’abrogazione della natura costituzionale del CNEL e il referendum propositivo.
Queste proposte, prescindendo dal loro contenuto, si segnalano per due novità rispetto alle revisioni costituzionali dal 2001 al 2016.

Prima novità: le leggi di revisione non propongono una modifica ampia ed eterogenea della Costituzione (come nel 2006 e nel 2015), che ha posto problemi in occasione dei referendum costituzionali.
Seconda novità: non si punta a un’ approvazione delle leggi costituzionali con la sola maggioranza del Governo, ma con una maggioranza qualificata, in modo da far entrare la legge immediatamente in vigore, senza il ricorso al referendum costituzionale.

Sotto il profilo delle materie sottoposte a revisione costituzionale, la proposta più innovativa è, indubbiamente, quella della introduzione in Italia dell’istituto del referendum propositivo: il dibattito è soltanto agli inizi e, al momento, sembra più utile discutere sui caratteri di questo tipo di referendum piuttosto che sul contenuto delle norme in discussione (suscettibili di ampie modificazioni durante i lavori parlamentari).

I referendum propositivi, a differenza di quelli abrogativi e costituzionali, intervengono prima e indipendentemente dall’approvazione di una legge parlamentare: semplificando, si può affermare che i referendum propositivi, al verificarsi di determinate condizioni, obbligano il legislatore a compiere una determinata scelta ovvero — in caso contrario — a demandare la decisione finale al corpo elettorale. In un contesto come quello italiano, può considerarsi una forma di “potenziamento” dell’iniziativa legislativa popolare.

Negli ordinamenti che hanno previsto il referendum propositivo, l’ispirazione di fondo è comune: si intendono rafforzare gli istituti di partecipazione popolare introducendo uno strumento di democrazia diretta, complementare o sostitutivo della democrazia parlamentare. Il referendum propositivo è stato introdotto ( e ampiamente utilizzato) soprattutto in due sistemi costituzionali: quello Nordamericano e quello Svizzero.

Negli U.S.A. i “padri fondatori”, non furono inizialmente favorevoli allo sviluppo di forme di democrazia diretta e preferirono individuare un contrappeso alla democrazia rappresentativa nei giudici piuttosto che negli istituti di partecipazione popolare. Tuttavia, si ebbe un cambio di atteggiamento in seguito a una decisione del 1912 della Corte suprema che ritenne compatibile con la Costituzione una legge dello Stato dell’Oregon in tema di iniziativa popolare. Da allora si sono svolte molti referendum (iniziative) popolari in quasi tutti gli Stati della Federazione e sui temi più disparati (riduzione pressione fiscale, legalizzazione droghe leggere, disciplina elezioni primarie, legalizzazione suicidio assistito, pena di morte…).

In Svizzera, la Costituzione del 1874 ha introdotto il referendum legislativo facoltativo, riconoscendo a 50.000 elettori la capacità di sottoporre al voto popolare le leggi e gli atti con forza di legge, mentre nel 1891 fu introdotta l’iniziativa costituzionale, con la quale un certo numero di elettori può proporre una revisione parziale della Costituzione. Inoltre, le Costituzioni di alcuni Cantoni codificato l’istituto del veto legislativo, con il quale un certo numero di cittadini può chiedere che una legge (approvata dal Parlamento) sia sottoposta alla verifica del voto popolare.

In Italia, il referendum propositivo è stato previsto in tempi recenti e solo in ambito regionale. Inoltre, le esperienze concrete sono assai limitate e non possono costituire un precedente significativo.
I due casi più importanti disciplinano il referendum propositivo in modo assai diverso.
Nella Provincia di Bolzano la richiesta di referendum è accompagnata da un progetto di legge su cui si richiede il voto dei cittadini. Qualora il risultato del referendum sia favorevole all’emanazione della legge, il Presidente della Provincia la promulga.
Nel caso, invece, della Regione Valle d’Aosta, può essere richiesto dagli elettori il referendum propositivo se il Consiglio regionale approva una proposta di legge di iniziativa popolare modificandola nei suoi elementi fondamentali.
Similmente nella Regione Sardegna un certo numero di elettori può presentare al Consiglio regionale una proposta di legge regionale, che è sottoposta a referendum popolare qualora il Consiglio non abbia deliberato definitivamente sulla proposta entro sei mesi. Il referendum propositivo è previsto anche nello Statuto della Regione Sardegna.

Come si può vedere, l’istituto del referendum propositivo, pur ispirandosi a una idea comune (affidare la decisione finale circa una legge direttamente agli elettori), è stato oggetto di regolamentazioni assai diverse. Nel caso di introduzione in Costituzione dell’istituto del referendum propositivo, i problemi principali da dipanare sono, a mio avviso, i seguenti:
a) numero dei cittadini che possono avanzare richiesta di referendum propositivo;
b) se l’oggetto del referendum riguarda solo un progetto di legge vero e proprio ovvero anche una proposta generica di indirizzo (ad esempio, approvare una legge sul diritto allo studio con le seguenti caratteristiche…..). Nel secondo caso spetterebbe al Parlamento approvare una legge entro un certo periodo che sarà sottoposta al voto finale dei cittadini;
c) stabilire se il Parlamento può intervenire (raccomandare l’approvazione o il rifiuto della proposta popolare, presentare un disegno di legge alternativo) ovvero deve rimanere neutrale;
d) fissare o meno un quorum di partecipazione per la validità del referendum;
e) se la proposta di referendum popolare deve essere posta in votazione senza intermediazioni ovvero se la sua ammissibilità debba essere valutata preventivamente da un organo di controllo come la Corte costituzionale. Nelle esperienze di altri Paesi non esiste un filtro preventivo, se mai successivamente si può impugnare la legge la legge popolare dinanzi alla Corte costituzionale.

Gennaio, 2019